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优化检察职权配置之功能模块设计
关建华,陈冰
上传时间:2017/8/10
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  从中国共产党在十六大提出的“推进司法体制改革”、“完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制”{1},到十七大提出的“深化司法体制改革”、“优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正髙效权威的社会主义司法制度”{2},这种对司法改革重点提法上的变化表明,我国社会主义司法制度改革的发展已经进入了一个新阶段。十七大提出的优化司法职权配置,是对司法改革更深层次的要求,而检察职权的配置及其优化则是其中的重要内容。本文在融合了其他学科知识和原理的基础上,设计出检察职权配置在内部组织结构上的新模式及其运行机制。
  一、检察职权配置的一般含义
  根据现代汉语词典有关配置一词的一系列解释{3},配置一词可以理解为:根据需要、按一定的标准、将整体事物变成几部分,在空间或时间上作出排列,分别指定人员、有条理、分先后地处理。因此在汉语的词意上我们可以这样认识检察职权配置:根据需要、按一定的标准、将检察职权划分成若干部分,在空间或时间上作出排列,分别指定人员、有条理、分先后地行使。
  在法律规定上检察职权的配置可以分两个层面,一是作为国家权力划分的层面,也就是宪法对检察职权的确立及性质的表述。我国现行宪法将国家权力划分为:全国人民代表大会行使的国家立法权,国家主席行使的国家代表权,国务院行使的中央政府行政权,中央军事委员会行使的全国武装力量领导权,人民法院行使的审判权,人民检察院行使的法律监督权。二是作为检察权能划分的层面,也就是人民检察院组织法、刑事诉讼法、行政诉讼法、民事诉讼法对检察权能的具体细分及表述。具体是:对重大犯罪案件的检察权,对直接受理的刑事案件的侦查权和对审查起诉案件的补充侦查权,公诉权,逮捕权(在宪法意义上也是一种监督权),侦查监督权(包括对侦查过程及侦查结果的监督),民事、刑事审判监督权(包括对审判过程及审判结果的监督),刑事案件判决、裁定执行监督权,羁押活动监督权,行政诉讼监督权,司法解释权。
  从检察权能划分的层面看,检察职权的配置又可分为三个方面:(1)检察权能在具体内容上的配置。除最高人民检察院外,其余的检察机关行使的检察权能可以分为三大类:侦查权、公诉权、监督权。(2)检察职权在组织结构上的配置。一是检察职权在各级(类)检察机关的配置,分为最高人民检察院、地方各级人民检察院、专门人民检察院,不同级别(类别)的检察机关行使的检察职权内容有所不同;二是检察职权在人民检察院内部的配置。具体是:反贪、渎检、侦监、公诉、民行、监所、控告、申诉、预防等业务部门。(3)检察职权在人员组成上的配置。一是检察职权在各种检察职务上的配置,分为检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员、助理检察员、书记员;二是在各种检察业务上的配置,如侦查员、公诉人、督察员等。
  目前对检察职权配置的研究大多集中于国家权力划分的层面和检察权能划分层面中的检察权能的具体内容,如检察机关的法律地位及属性,侦查权、监督权的合理性、必要性等。检察权能划分层面中的检察权在人员组成上的配置,其研究也集中在检察人员分类管理、司法人员管理规律等问题。{4}笔者认为,可以在检察权能划分层面,对检察机关现有职权配置状况,进行组织结构上的优化研究,以使宪法和法律赋予检察机关的法律监督职权以及各项职能得以公正高效地行使,真正建立起维护法律统一正确实施的权威。
  二、检察职权配置结构性调整的逻辑推演
  (一)检察职权配置结构性调整的数学推算
  马克思说,如果一门科学不能以数学来表示,那么它就不是真正的科学。这是说数学是进行科学研究的有力工具,它能有效地揭示事物的本质及其相互之间的联系。假设检察机关内部的检察职权组织结构如下:
  政治部+办公室+侦监处+公诉处+反贪局+渎检处+监所处+民行处+控申处+预防处+技术处+研究室+计装处+监察室+法警队+服务中心=检察职权配置组织结构总和
  如果将上述检察机关的所有职权或一般设置的职能处室关系作进一步的抽象,可以这样的关系式来表示:
  1+2+3+4+5+6+7+8+……=检察职权配置组织结构总和
  对于这个关系式所表示的检察机关的职权配置关系、检察机关的职权行使效能、检察机关的职权结构的优化问题,我们可以先从以下有相似形式的算式入手进行分析(算式中数字为随机设定):
  算式一:
  382+382+382+382+382+382+382+382+382+382=3820
  382×10=3820
  算式二:
  371+373+353+411+399+402+365+362+391+393=3820
  (371+393)+(373+391)+(353+411)+(399+365)+(402+362)=3820
  764+764+764+764+764=3820
  764 x5=3820
  算式三:
  385+389+380+384+393+375+381+379+376+378=3820
  385+384+(393-10)+(389-7)+381+379+378+(380-3)+376+375+10+7+3=3820
  (385+384+383+382+381)+(379+378+377+376+375)+(10+7+3)=3820
  383 x5+377 x5+20=1915+1885+20=3820
  当我们看到算式一时,只要懂得乘法运算规则就不会将十个382逐一相加,而是采用382乘以10的算法,快捷地得出计算结果。而当我们看到算式二时就很难一下子就看到其中隐含的乘法关系,这个乘法关系隐藏在加法关系的后面,我们只有在找到两两一组的加法关系后,乘法关系才会浮现。但是不管这个乘法关系隐藏得多深,它都是客观存在的,问题是我们能否认识它并加以运用。然而在实践中算式二最后呈现的单一乘法关系并不多见,更多的是算式三所表现出的状况:加法关系隐藏在减法关系的后面,乘法关系隐藏在加法关系的后面,并且加法关系与乘法关系相互交错,在分清了减法关系、加法关系、乘法关系后,最后呈现出乘法规律与加法规律同时运用的状态。当我们面对的数列越复杂、计算量越大,上述的分析和推演就越有效。
  从上述数理,我们可以进一步推导出相应的事理:面对纷繁复杂的事物时我们可以仔细地逐一分析事物的组成单元,找出各单元之间的关系(如算式一),或通过对各单元成分及结构的调整,发现隐藏在事物内部的本质关系(如算式二),或创造出新的单元及单元关系(如算式三),从而提高效率和质量,或使事物具有新的功能和形象。
  (二)检察职权配置结构性调整的类比演化
  有论者指出,行政化管理是优化司法职权配置的瓶颈,司法人员的待遇问题、司法人员的专业化问题、司法人员的职权问题,在行政化管理的模式下没能得到很好的解决。{5}人员待遇、专业化、职权划分的问题,在行政部门也同样存在。如果行政化管理也不能很好解决行政部门的上述问题,要么是行政化管理不适用于行政部门,要么是行政管理所采取的某些机制不符合客观规律,而与这样的机制适用于行政部门或是司法部门无关。科学的管理机制也许是隐含在行政化管理或司法化管理或者其他种类的管理之中的,而在各种客观事物的内部,也许同样也蕴涵着本质相同的规律。
  在数字系统的逻辑设计上有两种基本形式:逻辑或门(用符号∪表示)、逻辑与门(用符号∩表示)。这两种电路的区别在于,或门电路中的每一个组成部分各自独立运行不同电流,某一部分电路不因其他部分电路故障而影响其运行;与门电路中的每一个组成部分相互依赖运行同一电流,某一部分电路故障直接影响其他部分电路的运行。这种或、与的关系反映了系统内部各子系统的相互关系。而在提高电子产品功能和可靠性时,人们采用了集成电路技术,对于原来由单个电子元器件组成的电路板,通过集成技术将其微缩蚀刻在印刷电路版上,从而使电子产品的体积极大地减少而性能扩大,并且由于集成件封装在坚固的外壳里,减少了外界的干扰和污染,因此运行的可靠性极大地提高。集成技术的另一个成就是将电子产品从原来由单一作用电子元器件间的节点单线连接,改进为实现不同功能的模块系统协调组合,这种功能模块的性价比单个元器件更高。可见集成的本质就是集中资源、改善功能、减少干扰。从电子产品及其线路的设计制造中我们还可以发现,系统的环形结构或者说系统的控制与反馈是很明显的,这实际上是客观事物本质特征的一种反映,也是系统理论的具体运用。
  检察机关内部的职权配置也是一个系统,其中也存在着子系统与母系统的关系,其关系也不是简单的加法总和关系,同样存在或门、与门的关系,是或、与关系的系统综合,在检察系统中控制与反馈同样也是必需的。无论是子系统或母系统,对其职能的发挥和运行的改进,也可以尝试采取以实现某种职能为目标,实行部门的集中,进而改进职能模块的控制与反馈关系的优化方法。
  (三)检察职权配置结构性调整的实践思辨
  各地检察机关在职权配置的组织结构方面进行了很多积极的实践。如有的检察机关通过设立案件管理中心,将全院各业务部门所办理的案件实施集中统一管理,改变了以往各检察业务部门条条管理的模式。有的检察机关设立专门从事公诉案件程序性审查的法制科,对所有审查起诉案件实行集中管理、统一分流,使程序审查与实体审查相分离。有的检察机关则由控告申诉部门统一对进入检察环节的案件实行受案审查,对案件的整个诉讼过程进行程序性监督,对案件办理质量进行评估,使监督与办案相分离。{6}有的地方对两级检察机关的渎职侵权检察工作实行案件线索统一管理,立案前汇报、立案后备案审查,侦查活动统一指挥、侦查资源统一调配。{7}有的检察机关在办理盗伐林木案件中,针对案件高发的原因,向当地林业主管部门和林业公安局发出检察建议。{8}有的检察机关以有助于高效利用资源、便于统一协调、提高整体工作性能为目标,改善领导班子成员的分工,将职能上有一定关联的部门由一位班子副职分管。{9}各地检察机关的实践使我们认识到:传统的条条式组织结构是可以改变的;程序审查与实体审查相分离的现代司法原则应当在实践中得到更好的运用;履行监督职责的人员与具体案件承办人员可以相互独立行使职权,可以有效地解决所谓“运动员兼裁判员”的垢病;统一指挥、协调行动对于侦查活动的重要价值已经在实践中得到证明;在办理具体案件中既有条件也有可能有效地履行法律监督职责;长期存在的因领导班子成员素质、能力局限而造成的检察职权组织结构混乱的局面,也可以通过科学合理的调整得到有效改善。
  学者对如何改善检察机关职权配置的组织结构也提出了建议。有学者提出以检察职权的分解为基本标准、结合案件类型划分内设业务机构设置。{10}也有论者主张建立一个以公诉权为核心权能,其他具体检察权能为基础和辅助的检察权差序结构体系。{11}对于前者,我们认为这种单一的“分解”型模式很容易造成职能部门不断增多,职权过于细化,而妨碍整体功能的发挥。也易造成各职能部门以自己的工作为中心,忽略与其他部门在整体目标实现前提下的沟通和协调,或者演变为与其他部门搞好关系的滥觞。而对于后者,我们则认为这种设置不但完全解构了检察机关现行有效的职权划分体系,而且可能损害法律监督职权的全面实施,导致检察机关陷于公诉机关。
  通过对各地检察机关的改革实践和对学者们的探讨和研究的思辨,使我们对优化检察职权配置组织结构的方法有了更多的认识。
  我们在进行检察职权配置优化时,可以将上述推算、演化、思辩的各种方法加以综合应用:先对现行的检察职权配置模式各单元成分及结构进行分析找出其中的相互关系,然后进行科学的调整,减少不必要的划分,合并相同、相近的职能,增加必须和有效的职能,将具有相同本质的几种职能集合在一个功能模块中。最后依据子系统及母相同之间及其内部的或(用符号∪表示)、与(用符号∩表示)关系,建立环型系统的控制及反馈机制。
  三、现行检察职权配置组织结构的实例分析
  实例一党组成员八人
  党组书记任检察长负责全面工作,一名党组成员任政治部主任协助检察长管理政治部工作,一名党组成员任市委派驻纪检组长分管监察工作,一名党组成员任副检察长兼反贪局局长分管反贪、预防、法警,一名党组成员任副检察长分管公诉、监所工作,一名党组成员任副检察长分管渎检、计装、服务,一名党组成员任副检察长分管侦监、民行、研究室(检委办),一名党组成员任副检察长分管办公室、控申、技术工作。可以表示为:
  A{B[1干部处+2组宣处(3机关党委)+4培训中心+5老干处]+C[6监察室(7纪检组)]+D[8综合处(9指挥中心)+10侦查一处+11侦查二处+12侦查三处+13举报中心+14预防处+15法警支队]+E[16公诉一处+17公诉二处+18监所处]+F[19渎检处+20计装处+21服务中心]+G[22侦监处+23民行处+24研究室(25检委办)+26人监办]+H[27办公室(28编志办)+29控申处(30刑赔办)+31技术处]}=检察职权配置组织结构总和。{12}
  实例二党组成员九人
  党组书记任检察长主持全面工作,一名党组成员任副检察长,分管侦监、监所、法警工作,一名党组成员任副检察长兼反贪局局长分管反贪、预防工作,一名党组成员任副检察长分管办公室、检委办、技术、服务中心工作,一名党组成员任副检察长分管控申、渎检、研究室、鉴定工作,一名党组成员任副检察长分管公诉、民行工作,一名党组成员任政治部主任分管政治部工作,一名党组成员任机关党委专职书记分管机关党委办工作,一名党组成员任市委派驻纪检组长分管监察工作。可以表示为:
  A{B[1侦监一处+2侦查监督二处+3监所处+4法警支队]+C [5综合处(6指挥中心)+7侦查一处+8侦查二处+9侦查三处+10案件协查查处+11预防处]+D[12办公室+13检委办(14案管处)+15技术处+16服务中心+17训练基地+18人民监督员办公室+19总值班室]+E[20控告处(21举报中心)+22申诉处(23刑赔办)+24渎检处+25研究室+26司法会计鉴定中心]+F[27公诉一处+28公诉二处+29民行处]+G[30干部处+31组织教育处(H(32机关党委办))]+1[33监察室(34纪检组)]}=检察职权配置组织结构总和。{13}
  实例三党组成员七人
  党组书记任检察长统一领导全院工作;一名党组成员任副检察长分管办公室、公诉一处、公诉二处、民事行政检察处;一名党组成员任副检察长分管侦查监督处、监所检察处、法律政策研究室、法警大队;一名党组成员任副检察长分管控告申诉处、行政装备处、检察技术处;一名党组成员任副检察长兼反贪局局长分管反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防处;一名党组成员任纪检组长主管机关党委、监察处;一名党组成员任政治处主任主管政治处。可以表示为:
  A{B[1办公室+2公诉一处+3公诉二处+4民行处]+C[5侦监处+6监所处+7研究室+8法警大队]+D[9控申处+10行装处+11技术处]+E[12反贪局+13反渎局+14预防处]+F[15机关党委+16监察处]+G[17政治处]}=检察职权配置组织结构总和。{14}
  对以上实例,我们可以从其检察职权配置模式的单元成分、相互关系、结构特点以及其运用进行以下分析:
  (一)现行检察职权配置组织结构的单元成分及相互关系
  对于现行检察职权配置组织结构的单元成分,可以是否行使检察职权为标准,划分为检察业务部门和非检察业务部门。检察业务部门有:反贪、渎检、侦监、公诉、监所、民行、控申、预防、检委办等。非检察业务部门有:办公室、技术处、计装处、研究室、法警队、服务中心,以及政治部、监察室、机关党委等。在现行检察职能配置组织结构中,其相互关系有合理的地方,也有不尽合理之处。
  1.非检察业务部门。(1)纪检、监察工作都是对检察机关各部门及其工作人员的监督,二者工作的特殊性质相同,监察室与地方同级党委派驻纪检组合署办公是合理的。(2)由于机关党委在检察机关并非独立的机构,其办事机构——机关党委办公室大多与政治部的组宣处合署办公。这就使本应在整个机关中为党的建设服务的机关党委办公室,置于政治部的领导之下,在机关党委及其办事机构之间插入了政治部。而政治部主任兼机关党委书记的安排,又使政治部成为了机关党委的化身,从而模糊了党对检察机关领导与被领导的关系。
  与此相似的是,检察机关的党组秘书工作都是由办公室的秘书科负责,为党组服务和工作的党组秘书由办公室主任、秘书科科长领导,在领导机构的党组与被领导机构的办公室的内部,出现了领导关系的逆化。另外,对宣传工作直接领导是中国共产党的一贯做法,这也是中国国情的使然,检察机关在国家的司法体系中处于特殊重要的地位,加强对其宣传工作的领导无疑是共产党的重要工作。(3)在法律政策研究室负责的工作中,执法检查更主要的是监督性质。而与人民监督员、特约检察员的联系及工作协调,与办公室工作的与人大代表的联系及工作协调,在有利于检察机关公正执法、接受人民群众的监督方面,则具有本质上的共同特征。技术处、计装处、法警队、服务中心的工作以及办公室、研究室的其他工作,对于检察机关行使检察权来说,都具有保障和服务的功能。
  2.检察业务部门。(1)由控告申诉检察部门负责的受理、接待群众来信、来访工作,并不属于法律规定的检察职权范畴,这些工作所遵循的信访条例更是行政规章;受理和依法处理公民和单位的报案、控告工作,与反贪局的举报中心工作有更多的联系及性质上的相同;对不服法院生效判决的复查属于审判监督的范畴;刑事赔偿工作本质上是一种防错纠错的机制,属于法律监督。这种检察职权的泛化、交叉及混杂,即使控告申诉检察工作很难有一个明确的工作中心,往往陷于头痛医头、脚痛医脚、疲于应付;又使各项独立的检察职权及相关工作相互争夺资源、消耗管理效益,而少有创新和突出的成效。(2)反贪部门对贪污受贿案件的侦查,渎检部门对渎职侵权案件的侦查、民行部门对法官贪赃枉法案件的侦查,监所部门对监管人员的贪污受贿、渎职侵权等案件的侦查,都是行使法律赋予检察机关的侦查权。然而,这种将检察机关侦查权分散配置的做法,与侦查活动本身所具有的客观规律并不相符。即使对公民权有着严苛影响的侦查活动边缘化;又使检察机关有限的侦查资源不能得到有效的运用;还可能使检察机关在不同类别的职务犯罪侦查过程中,出现法律适用及刑事政策运用的差异,以致影响法律的统一、正确实施。(3)侦监、民行、监所、预防工作的共同特征是行使法律监督权,但该项权能的分散配置,使其工作中法律监督的性质被模糊。侦监部门耽于刑事诉讼法层面的批准、决定逮捕,而疏于宪法高度的审查、监督;民行部门只以抗诉为监督手段,而蒙上“二法院”的阴影,却没有在着重庭审形式的民事、经济、行政审判过程中注意及时的监督,公益民事诉讼也因人员、经验、资源等的不足而难以开展;预防部门积极地与廉政建设共建单位开展建章立制、宣传教育活动,却忽略了严格监督法律、法规的执行对预防犯罪所起的重大作用;而监所部门由于加强了对超期羁押的有效监督,使公、检、法在刑事案件的办理过程中对当事人权利侵犯的情况得到了很大的改善,证明了检察机关法律监督权的行使不仅很有必要,而且有很广阔的发展空间。(4)由于对检察机关行使公诉权的出庭公诉、支持公诉、审判监督三者区别的存在及其相互关系重视和研究的不足,使得检察机关在刑事诉讼过程中“既当运动员又当裁判员”的垢病挥之不去。实际上由公诉部门负责的刑事审判监督、抗诉案件、二审案件出庭支持公诉、死刑执行监督工作,都属于法律监督性质。(5)检察委员会办公室,承担着对提交检察委员会讨论、决定的重大疑难案件、检察业务工作重大问题等事项议案的审查,为检察委员会决策提供参考意见,以及专家咨询委员会工作。其工作范围涉及整个检察机关的所有业务,在检察委员会与各个业务处(室)之间,事实上起着桥梁和纽带的作用,但却在检察机关的组织结构中没有相应的安排,使得检委办的作用大打折扣。
  (二)现行检察职权配置组织结构的特点
  从上述三个实例中,我们可以很直接地看到现行检察权配置组织结构的一些特点。如政治部、监察室都是各由一名党组成员分管。显示了检察机关对于政治工作和纪检、监察工作的高度重视,也是社会主义检察事业坚持共产党领导的必然要求。又如反贪、渎检、侦监、公诉四个部门,除示例三将反贪、渎检归由一名副检察长分管外,其余均各由一名副检察长分管。显示了侦监、公诉、侦查部门在检察职权的划分上所具有的法律依据及实际运作规律的不同。事实上从检察制度建立之初到现代各国的检察制度以及我国社会主义检察制度的发展历史来看,侦查、公诉两项职权一直是检察机关的基本职权,它们在法律规定的具体职权内容、行使职权的程序、行使职权的要求以及人员的基本素质等方面都具有很大的区别。至于法律监督的职权在社会主义检察制度中,则成为宪法规定的检察权本质规定。再如反贪、渎检、侦监、公诉以外的其他部门,则分别由反贪、渎检、侦监、公诉的分管副检察长分管其中某些部门,或由另外的副检察长分管其中某几个部门。反映了检察机关对这些部门的业务内容、职权性质、运作规律的认识不足,或人员素质与组织结构的不相适应。
  目前检察机关的组织结构可以(图一)表示。
  (图略)
  图一检察机关组织结构简图
  从现行的检察机关职能处(室)的划分和运行模式来看,其设置直接根据检察职权细化确定,而不是以功能的发挥为依据。由于更多的是直线领导和条条运作,条与条之间的协调事项因为涉及不同的分管领导、且没有相关职能层面的分析、综合,大多协调效果不好。例如,研究部门需要了解渎检案件的办理情况,在研究部门与渎检部门之间进行及时、有效的协调就需要很多条件的配合;刑事赔偿中发现的问题也很难以改进措施或刑事政策的方式为侦查、起诉提供有效的支持,只能以案例方式提供有限的参考。这种树形的组织结构的控制和反馈所遵循的路径是单一的上下级关系,各部门之间正式的协调、沟通只能通过各自的分管副检察长之间进行。但是实际上在组织机构的运行中,确实需要各部门之间的及时沟通。于是在各个部门之间就生出了许多不规范且效益差的沟通和协调渠道,甚至演变为部门领导个人之间的关系网。而且这种关系网还会对正式的控制、反馈路径产生干扰作用,延误、减低正式组织机构的运行及效率。关键是各个部门都在单独地运行自己的任务、达到自己的目标,各个部门的目标、任务与整个检察机关的总体目标、任务之间没有不可或缺的联系。各个部门都以自己的职责为中心、以完成自己的工作为目标、为争取更多的部门资源在努力。而且各部门只是以简单相加的关系彼此串联,总体的检察业务目标只是以各个部门任务罗列的方式呈现,整个检察机关甚至没有行使检察职权的完整目标,于是只能以政治任务为各个部门的统一目标。
  然而,我们应当透过现行检察职权配置组织结构中的这些乱象看到其结构的本质。政治部、监察室、组宣处这些机构的共同特征是与共产党的领导有着直接和紧密的联系,是检察机关坚持共产党领导原则在思想上、组织上、人员上的体现和保障,是检察机关保持正确的政治方向的根本保障,这些单元属于检察机关母系统中的指挥、控制子系统。办公室、技术处、计装处、研究室、法警队、服务中心,这些处(室)的共同特征是,虽然并不行使法律规定的检察职权,却为检察机关行使检察职权提供必不可少的服务和支持,属于基础子系统或者说是能源系统。检委办是检察委员会与各个行使检察职权部门,在业务上联系的桥梁和纽带,属于为决策系统服务的参谋、咨询子系统。缺少了指挥和控制、服务和支持、参谋和咨询这些单元和子系统,检察机关的其他子系统将无法正常运行,整个母系统也会陷于瘫痪。它们在系统中是逻辑与门(∩)。侦查部门、公诉部门、监督部门,它们是整个系统中的行动子系统,承担着法律赋予检察机关的全部检察职权的行使职责,没有了这几个子系统,检察机关的母系统就失去了存在的意义。侦查部门、公诉部门、监督部门相互之间形成逻辑或门(∪)关系,各自独立运行,各自的运行状况并不直接影响其他的部分。
  实际上检察机关各个职能部门相互之间存在着既相互独立又相互依存的关系,对这种关系的正确认识和恰当地运用,对检察机关整体职能的发挥无疑具有积极的意义。
  四、检察职能配置组织结构的优化设计
  我国现行的检察制度,可以说既有对中国古代的御史制度的传承,也有对日本改造西方检察制度的借鉴,还有对大陆法系检察制度的引进,更有受列宁力主的检察机关法律监督职能论述及苏联社会主义检察制度实践的影响{15},近年则颇有对英美法系检察制度的模仿。不能不说有一种集古今中外检察制度之大成的感觉。虽然御史制度与封建帝王专制统治的关系,大陆法系、英美法系所依存的法律文化底蕴,日本改造西方检察制度的社会体制基础,苏联创制社会主义检察制度的历史客观因素,在中国社会主义检察制度产生和成长的过程中都不具备。但是经过几十年的实践证明,我国现行检察制度是符合社会主义初级阶段中国社会实际情况的,是行之有效的,也是很有生命力的。对这样的社会主义检察制度,持怀疑、否定或是崇拜、固守的态度,显然并不利于这新生检察制度的健康成长。满腔热情、科学理性、实事求是地进行社会主义检察制度的研究、探讨、实践,应该是我们的态度。
  根据宪法和检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律、法规对检察职权的配置规定来看,检察职权可以归纳为:对重大犯罪案件的检察职权,对直接受理的刑事案件的侦查权和对审查起诉案件的补充侦查权,公诉权,逮捕权(在宪法意义上也是一种监督权),侦查监督权(包括对侦查过程及侦查结果的监督),刑事、民事审判监督权(包括对审判过程及审判结果的监督),刑事案件判决、裁定执行监督权,羁押活动监督权,行政诉讼监督权、司法解释权。除最高人民检察院外,其余的检察机关行使的检察职权能可以分为三大类:侦查权、公诉权、监督权。检察机关的职能处(室)的设置和检察职能的发挥都是以这三项基本的检察职权为依托展开的。尽管各级、各地检察机关经过机构改革后,职能处(科、室)的设置不尽相同,但都体现了这三项基本职权行使的要求。{16}
  笔者认为,在进行检察职权配置组织结构优化中,应当坚持保证党的领导、突出检察职权、符合司法规律的原则。既合并可以合并的职能或机构,也增加符合社会发展要求的职能或机构,以司法和检察的客观规律为指导,强调职能的充分发挥,并不囿于职能块内的处室划分,使检察职能处(室)的设置回归检察基本职权,从而实现检察资源的重新整合与检察职能的有效配置。通过检察职权配置的结构性优化,形成以共产党领导为核心,法律监督为主体,侦查、公诉为两翼,服务、保障为基础,以职能模块为运行基元,以职权项目为运行目标的检察职权配置新模式。具体是:
  1.领导模块。共产党领导为核心具体体现在,由检察机关党组负责贯彻落实党的各项方针、政策,加强党对各项检察工作的政治领导。党组成员由党组书记、副书记、若干副检察长、纪检组长组成,是检察机关的领导模块。党组书记任检察长负责全面工作;党组副书记兼任机关党委书记专职党务工作,纪检、监察工作由党组成员主管,一名党组成员兼任政治部主任,从而形成组宣处、监察室、政治部三个功能模块,发挥共产党在思想、组织、人员上对检察工作的领导功能,在母系统中有着逻辑与门(∩)的地位及作用。其他党组成员担任其他功能模块的分管领导,以保证党对具体检察业务的直接领导。
  2.议事、决策模块。党组通过检察委员会领导本级检察机关及下级检察机关的检察工作。检察委员会由检察长、副检察长、若干专职委员组成,负责审议、决定本级检察机关及下级检察机关的重大、疑难案件及检察机关刑事政策等重大检察事项,是检察机关的议事、决策模块,与党组是逻辑与门(∩)的关系。党组副书记和纪检组长不任检察委员会委员,但可以列席检委会会议,这样既可以分清党组讨论、决定事项与检察委员会讨论、决定事项,加强检察委员会委员们对讨论、决定事项意见的专业性,亦有效地防止了业务工作量对党务工作的影响,更有利于地方党委派驻纪检组从客观公正的视角实施监督。
  检察委员会专职委员一般由不再任副检察长领导职务的资深检察官担任和从不再担任处室领导职务的资深检察官中选任,这样可以有效地防止具体业务处(室)领导兼任检委会委员所产生的执行干扰决策的弊端,又有利于执行机构贯彻决策机构意图。至于各个检察职能块的具体意见,则由各分管副检察长在职能模块内综合、协调后加以代表和反映,从而实现各职能块在更高层次、更髙水平的统筹协调,而非处(室)层面的纷扰和冲突。
  单独设立检察委员会办公室为检察委员会的工作机构,直接向检察委员会负责并报告工作,在系统中是逻辑与门(∩)
  3.检察职权模块。设立侦查局、公诉局、监督局,各局局长均由副检察长兼任。各局设一名局长助理负责局内处室及局间协调,市级以下检察机关不设局长助理,由副检察长直接领导相关科室。局内各个处(室)负责相关检察职权细化后的具体实施、对下级检察机关的业务指导、相关业务和理论的调查研究。从而形成侦查、公诉、监督三大职权模块。侦查局、公诉局、监督局相互之间形成逻辑或门(∪),各自独立运行,各自的运行状况并不直接影响其他的部分。
  4.服务、保障模块。设立保障局,局长由副检察长兼任。保障局对于侦查局、公诉局、监督局是逻辑与门(∩)的关系,保障局虽然并不行使检察职权,但其各项职能的运行保障了三个局的检察职权行使,没有了这个保障,检察职权将不可能正常发挥。
  5.职权项目。功能模块内各处(室)在分管检察长的领导下,统一调配资源、协调行动,以实现检察职权为目标的职权项目为中心开展工作,以保障检察职权的公正高效行使为目标,而非仅仅由各处室划地为营式地开展传统职责划分内的工作。例如,监督局在某一时段,针对无罪案件上升较多的情况,制定“无罪案件控制”项目,从侦查、批捕、起诉、审判、赔偿各个环节组织监督活动,对个案和工作进行分析、研究,找出存在问题,提出改进意见,跟进落实情况,总结经验教训等。各职能模块的职权项目提出,须经过职能模块内处(室)统筹、局间协调统筹、院际沟通统筹之后,再经局长及各处长集体讨论研究制订方案。职权项目的实施则由局长助理协调各处(室)进行。而全院全系统的检察职权项目,以及本院各职能模块的规划统筹、运行协调,则通过党组书记主持党组会议或检察长主持检察委员会会议来提出和实现。职能模块、职权项目的设置,即使某一检察基元内所有检察职能可以统一协调、一体实施,而不被机构的设置所分割,又使法律规定的检察权能通过不同时期的具体工作体现出来,而不被某一时期的工作重点或要求所淹没。
  6.环形控制、反馈系统。各功能模块依据各自在系统中的逻辑地位,形成环形的控制、反馈体系。党组通过其办事机构——组宣处(党委办),对整个系统实施党的领导,政治部提供人员保障,监察室(纪检组)监督系统的运作。检察委员会通过其工作机构——检委办,对检察职权的实施进行控制和调整,侦查局、公诉局、监督局各自依据设定功能独立行使相关的检察职权。保障局为整个系统的正常运行提供各种服务和支持。系统的控制信息和反馈信息遵循上下级关系和供需关系两个渠道,在系统中双向环形传递。母系统的整体职权项目贯彻于各个功能模块子系统的职权项目,整体职权项目是个体职权项目的有机结合。各个子系统基于整体职权项目提出各自的职权项目及相关的资源要求;母系统为实现整体职权项目,为各个子系统提供必需的相关资源;检察机关的资源保有总量,按职权项目所需分配的方式在各个功能模块中流动。从而实现检察机关各种资源的合理分配,提高资源的利用效益,使检察职权在现有的条件下发挥最大的功效。
  五、检察职权配置组织结构功能模块在现行体制中的运作
  上述检察职权配置组织结构的模式并不代表对现行职能处(室)划分的完全否定,也不代表对检察机关职权配置组织结构的推倒重建。因为这种“完全否定”或“推倒重建”不仅涉及工程浩繁,还会造成组织结构的彻底改变,引起工作秩序的极大改变甚至混乱。因此并不符合我国检察工作的实际情况。而在基本保留现行检察机关职能处(室)的基础上,以检察权的功能模块为基元,配置检察权和设置职能部门,则可较易实现检察权配置的优化,较快地收到改革的效果。而且,如果检察权配置优化还不能全面铺开的情况下,进行检察权配置优化——职能模块试验的检察机关,还可利用职能模块中的各个职能部门与上级机关及下级机关的现有职能部门保持有效的沟通和协调。在这样的框架中并不影响我们对现有的处(室)职责内容按功能模块进行重新组合及优化。我们完全可以在现行的检察职能部门划分基础上,将其按照上述检察职权配置新的模式进行重新组合。具体是:
  监察室一般与地方同级党委派驻纪检组合署办公,而纪检监察工作是对检察机关各部门及其工作人员的监督,其特殊性质与其他处(室)有很大的不同,因此以独立设置为宜。
  由于机关党委在检察机关并非独立的机构,其办事机构——机关党委办公室大多与政治部的组宣处合署办公。为了更好地加强检察机关党的建设,落实党要管党的方针,可以将组宣处从政治部分离独立设置,并且将原由办公室负责的党组秘书工作归入组宣处,以更好地为党组提供服务。
  控告申诉检察工作中,受理、接待群众的来信、来访工作,并不属于法律规定的检察职权范畴,可以归入办公室一并管理;而受理和依法处理公民和单位的报案、控告工作,则与反贪局的举报中心工作性质相类似,也可将这一部分工作归入侦查局,设立举控中心,将举报、控告、初查的资源集中。
  渎职侵权检察工作的本质特征与行使侦查权的反贪部门非常接近,从侦查活动的特性考虑,可以将渎检部门、反贪部门合并归入侦查局,民行部门、监所部门负责的相关案件侦查权也统一由侦查局行使。
  侦查监督处、民行处、监所处、预防处的工作,以及控申处的刑事案件复查、不服检察机关决定申诉案件的复查、刑事赔偿等工作,其共同特征是行使法律监督权。原由公诉处负责的刑事审判监督、抗诉案件、二审案件出庭支持公诉、死刑执行监督工作,也都属于法律监督,应该将其从公诉部门分离,归入法律监督部门。原由法律政策研究室负责的执法检查活动更主要的是监督的作用,也应归入法律监督部门。加强对民事、经济、行政审判的庭审监督、对重大疑难刑事案件的一审出庭支持公诉也都属于法律监督性质,可以将其列为法律监督部门的新增职责。将所有法律监督工作以及从事法律监督工作的人员等资源集中起来,就可以形成规模效应,促进检察机关法律监督职权充分发挥。
  公诉部门将重点行使刑事案件一审公诉权,保留协助死刑监督工作。在社会发展越来越重视程序正义,法庭审判对检察机关的诉讼专业要求越来越高的情况下,公诉部门专注于提起公诉刑事案件的庭前审查、补充侦查、法庭审判,更有利于提高刑事公诉工作质量和效率。另外,公益民事案件的提起公诉,由具有丰富庭审经验的公诉部门进行研究和实践,具有比其他部门进行该项工作具有更大的优势。
  随着检察委员会改革的深化,检委办还将承担对检察委员会决策事项涉及的刑事政策、办案机制分析、研究工作及检委会交办的工作等,将由检委会的办事机构转变为工作机构,从长远发展来看检委办以单独设立为宜。
  人民监督员、特约检察员的联系及工作协调,与办公室的与人大代表的联系及工作协调,具有相同的本质,归入办公室一并负责更有利于这几项工作的相互促进,
  在对检察机关现行职权配置组织结构单元作了上述这些分解、合并等调整后,政治部、办公室的其他职能不变,技术、计装、法警、服务的职责也不变。
  上述优化检察职权配置的功能模块设计可以用以下算式表示:
  党组∩检察委员会=检察职权公正高效行使
  A党组{B派驻纪检组∪C机关党委∪D政治部}∩A检察委员会{[E侦查局∪F公诉局∪G监督局]∩H保障局}=检察职权的公正高效行使
  党组{派驻纪检组[1监察室]∪机关党委[2组宣处(党委办)]∪政治部[3干部处∪4老干处∪5培训中心]}∩检察委员会{[6检委办∪侦查局[7综合指挥中心∩(8反贪污处∪9反贿赂处∪10反渎职处∪11协查处)∩12举控中心]∩公诉局[(13刑诉一处∪14刑诉二处∪15刑诉三处∪16公诉处)∩17综合指导处]∪监督局[(18侦查监督处∪19审判监督处∪20执行监督处∪21法律监督处)∩22综合处]]∩保障局[23办公室∪24技术处∪25计装处∪26研究室∪27法警支队∪28服务中心]}=检察职权公正高效行使
  上述优化检察职权配置的功能模块设计也可以用(图二)表示。
  (图略)
  图二检察机关职权配置功能模块结构图
注释:
  {1}《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2002年版。
     {2}《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2007年版。
     {3}中国科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典(试用本)》,商务印书馆1977年版。配备:根据需要分配(第772页);分配:①按一定的标准分,②安排、分派(P.287);分派:分别指定人去完成工作或任务(第287页);分:使整体事物变成几部分或使联在一起的事物分开(第286页);安排:有条理、分先后地处理(第5页);条理:思想、语言、文字的层次,生活、工作的秩序(第1017页);层次:①(说话、作文)内容的次序,②相属的各级机构(第99页);次序:事物在空间或时间上排列的先后;布置:①在一个地方安排和陈列各种物品使这个地方适合某种需要,②对一些活动作出安排(第86页);陈列:把物品摆出来供人看(第119页);置:搁、放(第1882页)。
     {4}梁玉霞:“检察改革中五大权力关系论纲”,载《中国检察》(第三卷),中国检察出版社2003年版,第90—104页。刘卉:“在监督与制衡中合理配置检察职权”,载《检察日报》2005年5月12日第3版。高峰:“检察人员分类管理改革遇到七个问题”,载《检察日报》2006年1月11日第3版。张建伟:“人民检察院之职权配置:现状与未来”,载《人民检察》2007年2月,第14—18页。种志松:“从权力制衡视角看检察职权之配置”,载《检察日报》2007年12月11日第3版。田凯:“检察机关配置职务犯罪侦查权的合理与必然”,载《检察日报》2008年1月31日第3版。
     {5}张智辉:“行政化管理:优化司法职权配置的瓶颈”,载《检察日报》2008年1月28日第3版。
     {6}李勇:“法律监督为生态文明建设助力”,载《检察日报》2007年10月31日第2版。
     {7}何南宁:“北京海淀:班子成员分工学问大”,载《检察日报》2007年12月14日第9版。
     {8}袁正兵等:“案件管理中心何以受到专家好评”,载《检察日报》2006年1月6日第3版;石京学:“构建科学的案件管理机制”,载《检察日报》2004年4月30日第3版。
     {9}陈国兴等:“科学管理让办案资源不再分散”,载《检察日报》2006年9月29日第3版。
     {10}徐鹤喃等:“检察机关组织机构设置探析”,载《人民检察》2007年2月号,第12—14页。
     {11}雷长彬等:“整合检察资源形成监督合力”,载《中国检察论坛》2007年3月号。
     {12}参见http://www.jcy.gz.gov.cn/organization.asp,最后访问日期:2008年4月10日。
     {13}参见http://www.sjw.gov.cn/Module/Jgsz.aspx? style=00020200,最后访问日期:2008年4月10日。
     {14}参见 http://www.haijian.gov.cn/dispnews.asp?id=435,最后访问日期:2008年4月10日。
     {15}参见梁国庆:《检察业务概论》,中国检察出版社1991年版;王桂五:《中华人民共和国检察制度研究》,法律出版社1991年版。
     {16}参见http://www.spp.gov.cn/site2006/region/00015.html; http://www.hzjcy.gov.cn/Pl.asp;http://www.qdjcy.gov.cn/;http://www.zyjcy.gov.cn/gaikuang.htm;http://www. pyjcy.gov.cn/kk-jgsz.htm ;http://jcy.dg.gov.cn/,最后访问日期:2008年4月10日。
 
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