当前位置:首页 / 智库建设 / 程序法学 / 正文
智库建设

期待中国检察公益诉讼在应对治理气候变化中更有作为

2021/6/4
龙迪 蒋博雅

  □目前,中国已经具备提起气候变化诉讼的所有关键要素。

  □中国特有的检察公益诉讼制度经过近六年实践证明在生态环境和资源保护等领域取得显著成效。

  □尽管相关法律体系仍需完善,如专门的气候变化法仍然缺位,气候因素仍需要被纳入其他关键法律,但正如浙江检察机关所展现的,在中国提起气候变化诉讼已经成为可能。现行的法律已经足以支持中国检察机关提起气候变化诉讼。

  □检察公益诉讼立足于加强对法律实施的监督,在立法引领、执法推动、司法保障的气候变化应对治理体系中应有所为也大有可为。

  2021年3月27日,“浙江检察”发布一则题为《全国首例!检察公益诉讼剑指消耗臭氧层物质大气污染》的新闻,通报了浙江省德清县检察院对一起在生产冰箱、冷柜过程中违法使用“氟利昂”案件提起民事公益诉讼,法院当庭宣判支持检察机关生态损害赔偿请求的情况,引起了克莱恩斯欧洲环保协会的关注。

  在我们看来,这不仅是中国第一起涉及消耗臭氧层物质的民事公益诉讼案件,更标志着一个更为重要的里程碑——中国检察机关提起首例气候变化诉讼。

  相信在不久的将来,中国将出现更多的气候变化诉讼案例。

  我们认为,目前,中国已经具备提起气候变化诉讼的所有关键要素。首先,政治支持已经到位。国家主席习近平已作出中国到2060年实现碳中和的承诺,并多次强调加快气候转型的重要性。其次,机制体制已经成熟。中国特有的检察公益诉讼制度经过近六年实践证明在生态环境和资源保护等领域取得显著成效。再者,法院系统已准备就绪。在最高人民法院2020年5月8日发布的《中国环境资源审判(2019)》白皮书中,将气候变化案件定义为“因排放温室气体、臭氧层损耗物质等直接或间接影响气候变化过程中产生的案件,包括气候变化减缓类案件和气候变化适应类案件”。在2021年5月27日发布的世界环境司法大会昆明宣言中,第一条就是应对气候变化及其影响,提出“依法审理节能减排、碳交易、低碳技术、绿色金融等相关案件,促进气候变化减缓和适应,推动实现碳达峰、碳中和目标”。

  尽管相关法律体系仍需完善,如专门的气候变化法仍然缺位,气候因素仍需要被纳入其他关键法律,但正如浙江检察机关所展现的,在中国提起气候变化诉讼已经成为可能。现行的法律已经足以支持中国检察机关提起气候变化诉讼。

  自2016年以来,克莱恩斯欧洲环保协会一直与中国最高人民检察院保持着紧密的合作关系,支持中国检察机关开展环境公益诉讼比较研究、国际交流、业务培训、案例宣传、专业咨询等工作。我们见证了中国检察公益诉讼特别是环境公益诉讼的蓬勃发展。中国检察机关通过民事公益诉讼包括刑事附带民事公益诉讼、行政公益诉讼,为防治大气污染、水污染、土壤污染、固体废物污染、海洋污染等环境污染发挥了积极作用。尤其是在长江、黄河保护和守护海洋专项监督中惩治非法采砂、非法捕捞、船舶污染,保护湿地,保护野生动物,推动生态红线制度落地落实,创新生态修复方式等,给我们留下了深刻印象。

  与欧美不同,中国的检察机关、检察官属于司法系统,而非行政系统,通过履行法律监督职能代表和维护公共利益。我们注意到,绝大多数检察公益诉讼都是行政公益诉讼,针对的是未能依法履行环境保护等监督管理职责的行政机关。在起诉之前,检察机关会针对履职中发现的行政机关监管漏洞等问题发出检察建议,收到检察建议的行政机关没有在两个月内依法履职尽责并书面回复整改情况,则可能被提起行政公益诉讼成为被告。实际上,绝大多数行政公益诉讼案件都已在“诉前”阶段结案,实现了维护公共利益的司法目的。这样的诉前程序是中国特有的制度设计,实践证明在保证办案规模、力度、质量、效率等方面取得了很好的综合效果,发挥了制度优势。我们称之为中国智慧、中国方案。

  随着办案数量的持续增长,最高人民检察院强调更加注重精准监督、跟进监督,啃硬骨头,打持久战,着力解决重点领域突出问题,不断提升办案质效,发挥典型案例对推动国家治理体系和治理能力现代化的引领、促进作用。我们也在这方面看到了积极进展:最高人民检察院、省级人民检察院直接立案办理重大复杂、跨行政区划的环境公益诉讼案件;各地检察机关提起更多巨额生态环境损害赔偿的民事公益诉讼;卫星遥感等科技应用在公益诉讼办案实践中日益普及。

  2019年至2020年,克莱恩斯欧洲环保协会和最高人民检察院就“预防性”检察公益诉讼开展了联合调研。研究的重点包括环境影响评价、信息披露和项目审批。

  我们认为,环境影响评价环节可能是提起气候变化诉讼的一个切入点。建议针对待建高碳排放项目环境影响评价弄虚作假及相关行政许可违法等开展预防性公益诉讼,通过信息公开、信息共享,及时掌握环境影响评价的行政监管情况,发现违法情形,依法开展行政公益诉讼或者提起民事公益诉讼包括刑事附带民事公益诉讼,防止项目因不符合国家实现碳中和政策要求,建设、投产后被停建、拆除,造成环境污染和财产损失。

  2021年1月,生态环境部出台《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》,积极推动应对气候变化与环境治理、生态保护修复等协同增效。2月,国务院出台《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》,要求强化应对气候变化的法律法规制度。

  针对中央环保督察指出的,能源领域存在统筹推进能源发展与生态环境保护不够有力,政策体系体现生态环境保护要求不够等问题,建议进一步增强检察监督与环保督察的合力。一方面严格企业主体责任,如督促电力企业切实履行优先考虑可再生能源调度等法定义务;一方面严格政府监管职责,如推动相关主管部门尽快出台绿色低碳的发展政策。

  从国际司法实践来看,气候变化领域案件大多并非依靠气候专门立法。我们期待中国检察机关依据《民法典》中的相关条款,《环境保护法》《可再生能源法》《环境影响评价法》《排污许可管理条例》《碳排放权交易管理办法》等现行法律,提起更多气候变化诉讼。同时也期待中国的气候专门立法早日提上议事日程。

  碳中和作为远景目标,其实现的过程并非一蹴而就。检察公益诉讼立足于加强对法律实施的监督,在立法引领、执法推动、司法保障的气候变化应对治理体系中应有所为也大有可为。

  我们将积极响应习近平主席“加强和改进国际传播工作,展示真实立体全面的中国”的号召,主动发现和讲好中国生态文明建设特别是以环境检察公益诉讼为代表的中国故事。

  (作者分别为克莱恩斯欧洲环保协会(英国)北京代表处首席代表、克莱恩斯欧洲环保协会(英国)北京代表处自然与气候律师)

(来源:《检察日报》2021年6月4日第3版)

分享到:

研究人员

查看更多+

戴玉忠

1947年1月生,1982年1月于吉林大学法律系本科毕业到检察机关工作,先后任书记员、助理检察员、检察员、副处长、处长;1991年5月起任最高人民检察院刑事检察厅副厅长......

学术著作

查看更多+

十年前行的中国法治

编辑荐语:(100字左右) 本书回顾了2010—2019年中国最受关注刑事案件中的10起刑事案件,对案件进行深入挖......

出版年:2021年 4月