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学术研究

何家弘:论我国人大代表选举制度的完善

2020/10/23


【作者】何家弘(中国人民大学法学院反腐败与法治研究中心主任)

【来源】《政治与法律》2020年第9期“主题研讨·人民代表大会制度的完善与创新”栏目。因篇幅较长,已略去原文注释



内容提要:我国以人民代表大会制度为根本的政治制度属于间接民主的范畴,而选举制度就是人民当家作主的重要保障。不同国家可以采用不同的选举制度,包括投票选举和抽签选举。当下中国不能实行两党或多党竞争的选举,也不宜让全体公民直接投票选举全国人大代表。在中国共产党领导的前提下,我国可以通过制度改善来加强选举的直接性和竞争性,在人大代表的间接选举(投票选举)中加入抽选环节就是一条可行的路径。


关键词:人大代表;选举制度;投票选举;抽签选举


  2019年8月8日的《新京报》发表了一篇引人瞩目的文章,标题是《双重国籍亿万富翁怎么当上人大代表的》。据该文介绍,河北省人大代表孙某在具有中国国籍的同时,于2011年获得了圣基茨和尼维斯联邦的国籍。按照我国《国籍法》的规定,中国不承认双重国籍;如果中国公民在他国获得他国国籍,则视为自动放弃中国国籍。孙某于2011年获得他国的国籍时,就等于自动放弃了中国国籍,不具有担任中国人大代表的资格。然而,他却于2012年被唐山市人大选举为河北省第十二届人大代表,后来又获选连任该省第十三届人大代表。其国籍问题被披露之后,唐山市人大常委会于同年8月6日宣布罢免了孙某的省人大代表职务。孙某是钢铁公司的老板、亿万富翁,且有深厚家庭背景,担任人大代表可以继续当老板赚大钱。按照1979年颁布的现行《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称:现行我国《选举法》)的有关规定,县乡两级人大代表由选民直接选举,其他各级人大代表则由下级人大代表间接选举。基层人大代表毕竟要直接面对当地的选民,要顺应或尊重民意,而这并非商企老板的强项。市级以上人大代表由下级人大代表选举,且最重要的环节是候选人的推荐。一般来说,党的各级领导和组织部门在选定人大代表候选人的过程中发挥着最为重要的作用。近年来,我国的反腐败斗争披露出相当严重的吏政腐败现象。有些地方或单位的领导专横跋扈,任人唯亲,在包括人大代表在内的干部选任问题上搞“一言堂”,且其背后可能隐含了权钱交易。在党的十八大后查办的高官贪腐案中,买官卖官的现象就多有所见。另外,这种暗箱操作还可能催生“政治掮客”。他们利用自己与领导干部的特殊关系,暗地里卖官鬻爵(包括非法提供人大代表和政协委员的职位),号称“云南地下组织部长”的苏洪波就是一个例证。
  孙某能够当选人大代表,首先是他个人缺乏诚信,其次是有关领导的工作失职。然而,不能将此事仅归咎于个人,还应该检讨我国的人大代表选举制度,采取有效措施去弥补疏漏,健全保障机制。
  根据我国《宪法》的有关规定,中华人民共和国的一切权力属于人民;人民代表大会制度是中国的根本政治制度;人民代表大会是国家的权力机关;人民代表大会的权力来源是人民,由人民选举产生,对人民负责,受人民监督。顾名思义,“人民代表大会”就是由人民的代表开会决定大家的事务。按照政治学的理论,这属于间接民主的范畴。国家权力属于人民,但是人民不能直接行使国家权力,必须让少数人去决定国家大事。那么,保证这些人在决策时认真代表人民利益的最佳方案就是由人民决定哪些人去当代表。因此,选举制度就是人民当家作主的重要保障。
  一、投票选举的普遍性、直接性与竞争性
  选举在人类社会中是普遍存在的。无论是在古代还是现代,无论是在中国还是外国,选举官员都是一个国家不可或缺且相当重要的公共事务。在汉语中,“选举”一词的原意是“选择举用贤能”,特指选拔官员。史书记载,自隋以来,“举官属吏部,掌管铨选(就是“量才授官”——引者注)与考绩”。中国古代的官员选举种类很多,据《明史·职官志一》记载,“凡选,每岁有大选,有急选,有远方选,有岁贡就教选;间有拣选,有举人乞恩选”。作为政治学的术语,选举是指“公民(选举人)按照法定形式,选举一定的公职人员的行为”。虽然选举可以采取举手表决、鼓掌通过、协商选定、抽签选定等方式,但在当今世界,人民代表或政府首长的选举一般采用公民投票的方式。因此,若无特别语词限定,“选举”即指投票选举,简称“票选”。以下,笔者就主要以美国为例对投票选举制度进行考察。
  (一)投票选举的普遍性
  美国作为联邦制国家,其官员选举可以分为联邦、州和市县三级。联邦一级的选举包括总统选举、参议员选举和众议员选举。各州的选举一般都包括州长选举、参议员选举、众议员选举,有些州还有副州长选举、州务卿选举、检察长选举等。各个市县的选举一般都包括市长选举、议员选举、检察官选举、法官选举等。因此,投票选举已经成为美国人习以为常的社会活动,也是美国式民主的基本表现形式。在诸多选举中,最为重要者当属总统选举和国会选举。
  美国的建国者们设计的政治制度就是以“高官民选”为基础的,即人民通过定期选举来决定掌握国家权力的人,且通过政党的相互竞争与轮流执政来维系人民对掌权者的约束力。美国联邦宪法的起草者麦迪逊就宣称:“我要继续坚持这个伟大共和主义原则——人民拥有德性和智识来选择那些兼有德性和智慧的人来代表自己的利益。”最为重要的是,人民的投票选举可以形成对执政者的有效约束,因为当选的政治家如果不践行竞选时提出的诺言,不在决策时认真考虑选民的利益,那么其在下次选举时就会失去选民的支持,就会下台。正是在这个意义上,选举制度才成为间接民主的保障。换言之,选举是人民行使国家主权的间接方式。
  人民是由不同群体组成的,不同群体可能有不同的利益诉求,因此,不同的政治家可能有不同的选民群体的支持。不过,投票选举的公正性就在于少数服从多数,这也正是民主的基本价值观。当然,这里有一个前提,那就是一个国家的所有公民都享有平等的投票权。除了对未成年人和少数服刑罪犯的投票权限制之外,其他基于性别、种族、贫富的投票选举权限制都是不正当的,也是违反民主原则的。这就是选举的普遍性要求,或曰“普选”。
  美国最初的选举制度并非“普选”。虽然美国的《独立宣言》声称“人人生而平等”,但是联邦和各州的法律对选民资格都设定了一些限制,包括种族、性别、财产所有权、纳税额等。在将近二百年的时间内,美国的选举权仅属于那些拥有一定财产的男性白人,而白人女子和黑人都被排斥在“选民”之外,真正具有选民资格的人只占全国人口的少数。直到20世纪60年代中期,美国才逐步确立了“一人一票”的选举制度。
  选举的普遍性是衡量一个国家中民主发展水平的重要指标。在此需要说明的是,普选或普遍选举权是与限选或限制选举权相对而言的,其价值取向是人人平等。然而,普选并不必然导致选举的人人平等。形式上的一人一票并不等于实质上的一人一票,因为不同人的“票力”可能有所不同,有些人的一票可能等于两票,而有些人的一票可能等于半票。且不说美国历史上曾经为确定各州众议员人数而计算人口时把黑人仅定为“大半个人”(五分之三人), 即使在当今的总统大选中,各州选民的“票力”仍有所差异。不过,这已涉及选举的直接性问题。
  (二)投票选举的直接性
  选举制度可以分为直接选举和间接选举。直接选举是由选民直接以投票的方式选举国家的领导人或决策者,例如,法国总统就由全国选民直接选举产生的。间接选举是由人民选举的代表再投票选举国家的领导人或决策者,例如,德国的联邦总统就是由联邦大会选举产生,而联邦大会由联邦议院全体议员和各州根据人口比例选举产生的与联邦议院数量相等的代表组成。一般认为,直接选举可以让选民直接选择自己信赖的国家领导人,能够更好地反映民意和实现选民的意志,更好地调动公民参与管理国家事务的积极性。
  直接选举并不等于直接民主。直接民主是人民直接决定国家大事,体现了主权与治权的统一。直接选举只是由选民直接选出行使国家权力的代表,是主权与治权的分离,其本质仍属于间接民主的范畴。诚然,在间接民主的模式下,人民代表的选任是保障民主的关键,而人民代表的选举也是民主运作的基本形式。于是,人们就容易把直接选举与民主混为一谈,或者认为民主就是选举,就是“一人一票”。其实,选举并不等于民主,选举只是实现民主的保障。“一人一票”的直接选举可以更好地保障人民的意思表达,但仍然要由少数人代表人民去决定国家大事。不过,直接选举可以让民众直接选任人民的代表,因而能够强化这些代表对人民的责任感并有助于人民权利的保障。
  虽然美国的总统大选号称是全民参与和一人一票,但实际上总统和副总统并不是由人民直接选举的,而是由各州的“选举人团”(Electoral College)间接选举的。根据美国《宪法》的有关规定,各州“选举人团”的人数是该州担任“联邦参议员和众议员的人数之和”;在总统大选中获得选举人票数超过选举人总数(目前是538人)之半数者获胜。在此须说明两点。第一,按照各州的法律规定,在本州的总统选举中获得选民票数最多的人一般就可以得到本州的全部选举人票(只有缅因州和内布拉斯加州是按照每位候选人获得的选民票数比例来分配该州的选举人票数),因此美国的总统大选就表现为“一州一州”的选战。第二,各州担任联邦众议员的人数是根据各州人口确定的,但是每州都同样有两名参议员,因此人口少的州(如特拉华州)在选举人团中的选民票权重就会略大于人口大州(如加利福尼亚州)。虽然加州的选举人票数最多,共55张,而特拉华州的选举人票数最少,只有3张,但是就每一张选民票而言,后者的分量高于前者。按照这种计票方式,美国的总统大选就可能出现在全国获得选民票数少者反而胜选的情况。另外,美国的总统大选采取政党提名制,因此总统候选人首先要获得共和党或民主党的提名,而该两党的全国党员代表大会就成为总统选举的重要环节,并且把总统选举转化为两党之争。这就涉及了投票选举的竞争性问题。
  (三)投票选举的竞争性
  选举应该具有竞争性,否则就失去了实质意义。所谓选举的竞争性,就是说参选同一个职位的人数应该在两个以上,即两人以上竞选,民众投票决定。俗话说:“选举、选举,有选才有举。”如果让民众投票表决的候选人只有一个,那就等于剥夺了民众的选择权。虽然民众可以对候选人投反对票或弃权票,甚至可以把选票投给其他人,但是由于人数太少没有实质意义,于是这样的投票选举就变成走过场”。民主选举制度应该让人民有真正的决定权,而决定权又以选择权为前提。
  在不同的选举中,竞选者可以是不同的政党,也可以是不同的政治家;竞争的激烈程度可能很高,也可能较低。有的学者据此将民主分为“高度民主”与“低度民主”。不过,竞争性选举一定是差额选举,没有差额就没有选举的竞争性。这种竞争也是权力斗争的文明形态。少数政治家为争夺权力而公开竞争,广大民众围观并作出选择。值得一提的是,在现代民主国家中,政治斗争应该是文明的。对于参与者来说,政治斗争的结果只是输赢胜负,不是生死存亡,不是成王败寇!
  竞争性选举有利于切实保障人民的选举权,但是也存在一些弊端,容易导致民众的对立。美国的总统大选具有很高的竞争性,因而也会在美国社会中造成一定程度的对抗。政治家的竞选活动在一定程度上加剧了社会的撕裂和族群的对立。
  (四)小结
  以普选、直选、竞选为基本特征的投票选举是保障间接民主的一种比较好的方案,因此为当今世界大多数民主国家所采用。并且,投票选举是最容易被人看见的民主,容易得到民众的认知和支持。不过,这种“表见性民主”的社会成本很高。此外,西方的多党竞争性选举制度还可能导致政府的频繁更换。除了两党或多党轮流执政会影响国家治理的连续性外,在议会主导的国家中,政府的更替可能会更加频繁。例如,法兰西第四共和国采用多党联合执政的议会政体。从1946年6月到1958年6月,法国一共出现了18位总理和26届政府。其中任期最长的是16个月,任期最短的是两天。如此频繁的权力更替,显然会影响政府工作的效率与政策的连续性。总之,票选民主是好的,但是也有缺点。
  二、抽签选举的公平性与替补性
  在当今世界,人们一般都认为民主制度起源于西方,其代表就是古希腊的雅典城邦,且民主的实现方式就是投票选举。其实,雅典城邦并非人类社会民主制度的唯一源头,而投票选举也并非实现民主的唯一方式。早在公元前三千多年,亚洲西部的两河流域就形成一些城市国家,如拉格什、乌鲁克等,其首脑称为“拍达西”或“恩西”,一般由选举产生,其国家管理机构也带有“军事民主制”的残余。另外,许多东方民族大都有过自发的协商式“原始民主”,即使在形成国家之后也还带有民主的痕迹。中国人对“尧舜禹”的故事耳熟能详。尧禅位于舜,舜禅位于禹,而禹却传位于子。后人基于王位世袭的思维习惯,盛赞尧舜乃道德高尚之人,不传位于子嗣,而让位于贤能。其实,尧舜时代尚未确立帝王世袭的制度,他们担任的是部落联盟首领,而部落联盟在选任首领时采用“民主协商”的方式。因此,尧让位于舜和舜让位于禹都是部落联盟议事会的民主决定。另外,古希腊地区存在过大约1500个城邦,各个城邦的民主制度并非完全相同,且选任官员的方式也不限于投票选举,而是还包括了抽签选举。
  (一)西方国家早期的抽选制度
  作为一个政治概念,“民主”确实起源于古希腊。其本意为人民主权,引申为民众按照平等和少数服从多数的原则决定公共事务。在雅典城邦时期,人民直接行使权力的机构是公民大会,此外还有常设性的公民大会议事会和人民法庭,前者负责决定城邦的行政管理事务,后者负责审理各类案件。因为审理案件是当时最重要的公共事务,所以人民法庭被认为是城邦最重要的权力机构。议事会和人民法庭的成员都是以抽签的方式在合格公民中选出的。此外,雅典城邦的公职人员(包括相当于行政长官的9位“执政官”)也是经抽签选任的。由此可见,抽选是雅典人民选任代表和官员的主要方式。
  古罗马时期的一些共和政体采用过票选与抽选相结合的民主模式。例如,罗马共和国的官员都是经由票选产生的,但是在当选官员中进行职责分工时采用抽选;佛罗伦萨共和国的官员要先经过票选确定候选人,且数量很多,然后再通过抽选确定任职的官员;威尼斯共和国的官员先通过抽选确定候选人,然后再通过票选确定任职的官员。无论是先票选后抽选,还是先抽选后票选,都可以在一定程度上限制单纯票选的弊端。
  随着国家地域的扩大和人口的增多,抽选逐渐淡出政治舞台。王绍光教授在评论19世纪以后西方民主制度的变化时指出:“最重要的是,民主与抽选绵延两千多年的内在关系被剥离、隔断了。抽选逐渐淡出了人们的视线;取而代之的是,曾被历代思想家看作寡头政治标志的选举变成了‘民主’的标志;争取‘民主’就是争取选举权、争取扩大选举权、争取普选权。而选举说到底就是挑出一批精英治国。‘民主’不再意味着由占人口绝大多数的贫民自己直接当家作主,而意味着人民拱手将治国理政的权力交由一小撮获得较多选票的精英打理。民主的实质被抽空了,换上了华丽的外套;偷梁换柱之后,民主已变为选主。”
  其实,近代西方的一些思想家也肯定了抽选与民主的关系,尽管他们未必都喜欢这种民主方式。孟德斯鸠认为:“以抽签挑选官员符合民主政治的性质,以选举挑选官员符合贵族政治的性质。”卢梭则认为:“在真正的民主制之下,抽签选举并不会有什么不方便;因为在那里人人都平等,不论是在道德和才能方面,还是在品行和财富方面,所以无论选择什么人几乎都无所谓。”因此,投票选举适用于“需要专门才能的地方,例如军事职务”, “而抽签则适宜于只需要有健全的理智、公正与廉洁就够了的地方,例如审判职务”。这一观点在英美法系国家的陪审团选任方式中得到了体现。
  (二)英美法系国家陪审团的抽选制度
  司法权是国家权力的组成部分。民众参与司法裁判是人民行使国家权力的一种体现。在雅典城邦,人民法庭就是民主的重要载体。从这个意义上讲,英美法系国家的陪审制度也是民主的产物。19世纪的思想家阿莱克西斯·拖奎维拉在《美国的陪审团审判应视为一种政治制度》中指出:“在英格兰,陪审团是从国家的贵族阶层中选任的。贵族阶层制定法律,实施法律并惩罚那些违反法律的人。一切都建立在相同的基础之上,因此人们可以确实地说英格兰在建立一个贵族共和国。在美国,同样的制度却适用于全体人民。每一位美国公民都是既有资格也符合法律要求的选民。在我看来,陪审制度在美国就像普遍的选举权一样是人民掌握主权的直接且最大程度上的结果。” 20世纪的学者帕特里克·德弗林在《陪审团审判》一书中指出:“每个陪审团都是一个小的国会。陪审团的观念就是国会的观念。我无法看到其中一个在灭亡而另一个在生长。白宫里任何暴君的第一个目标都会是让国会绝对听从他的意愿;其次就是抛弃或消除陪审团审判制度,因为没有一个暴君能够容忍把一个国民的自由权利掌握在其12个同胞的手中。因此,陪审团审判不仅是司法的工具,也不仅是宪法之车的一轮,它是照耀着自由生命的灯塔。”
  在英美法系国家的陪审团审判中,挑选陪审员是非常重要的一个环节。在美国历史上,联邦和各州都曾采用由本地区“重要人”(Key Man)提名陪审员候选人的做法。因为这些“重要人”一般都是当地中产阶级的男性白人,所以被提名者往往也是同样的人。1968年,美国国会颁布了《联邦陪审员挑选和服务法》,明确规定了挑选陪审员的随机性原则。现在,美国法院一般都使用计算机从当地的选民登记名单、纳税登记名单或汽车驾照登记名单中随机地抽选一定数量的人作为陪审团候选人。人数少则几十,多则数百,主要考虑具体案件在当地社会中的影响大小。然后,法院在这些候选人中进行“初选”,一般是以问卷的方式审查这些人是否具备担任本案陪审员的资格,问题包括:你是否年满21岁,你是否居住在本地,你是否懂英语,等等。接着,法院通知那些通过“初选”的候选人在指定时间到法庭接受“庭选”。在庭选中,双方律师都要参加,并且可以行使一定的“否决权”。最后,通过“庭选”的12名候选人(外加2名或更多的“替补”)便组成该案的陪审团。
  1992年4月,美国加州锡米峡谷法院的白人陪审团对4名洛杉矶警察暴力殴打违章开车的黑人青年罗德尼·金一案做出的无罪判决,激怒了黑人民众,导致了轰动世界的“洛杉矶骚乱”。迫于社会压力,位于洛杉矶的联邦地区法院于1993年再次审理该案。由于法官担心当地居民不愿意担任该案的陪审员,就以随机挑选的方式向6000名当地选民发出了“陪审通知书”,结果有333人答复可以担任该案的陪审员。然后,法院向这333人发送了“初选”问卷,共有148个问题,包括:你对锡米峡谷法院判决的看法如何;你对洛杉矶骚乱的看法如何;你对警察的看法如何;你是否喜欢看犯罪类电视节目;你最近看过的6部电影的名字是什么;等等。73名通过“初选”的候选人参加“庭选”,最终选定了该案的12名陪审员。
  人类社会的发展要求司法人员走向专业化。然而,这并没能阻止由随机抽选的普通公民参与审判的做法。换言之,法官的专业化未能成为排斥司法民主的理由。正如内尔·威德玛先生在《世界陪审制度》一书中所指出的:“……陪审团把社区人民的价值观念注入到正式的司法程序之中,他们可以用公正和公平等一般理念来对抗冷冰冰的、机械的法律规则的适用。在国家法院的审判和地方普通法院的刑事民事审判中,陪审团都是唯一可以用来对抗国家权力以及那些任命的法官或者腐败的官员的社会阶级偏见或其他偏见的力量。尽管在数百年的时期内,陪审员都曾经是由社区中的富人阶层或特权阶层的男士来担任的,但是他们来自于案件发生的社区,因此可以把他们对当地事物的了解和价值观念带到审判之中,而这往往是那些巡回审判的法官所缺乏的。正因为这些原因,陪审团可以使公平和公正人性化,而陪审团审判也就被视为‘英国人的权利’。诚然,陪审团不是也不可能真正成为一种完美的制度,但是它被视为比其他可替代制度都更好的制度……现代学者和法律职业人员仍然把陪审制度视为一种把民主价值观念注入司法程序的载体,一种凝聚民众智慧的胶囊,一种制约司法权力的卫士,一种向民众进行法律教育的机构,一种提高法律权威的制度。”
  通过上述陪审团制度的简介,可以得到三点启示:第一,随机抽选是实现民主价值观的重要保障;第二,随机抽选需要与一定的资格审查相结合;第三,随机抽选仅适用于陪审员,不适用于法官。就英美法系的陪审团审判而言,陪审员与法官有明确的职能分工,前者负责认定案件事实,后者负责适用法律规则。认定案件事实无须法律专业知识和经验,普通民众皆可胜任。适用法律规则需要专门的知识与经验,需要专业人员来完成。由此可见,法官、律师、医生、教师、会计师、工程师等专业人员不宜经由抽选产生。这也印证了卢梭关于票选与抽选适用对象差异的观点。不过,他对“审判职务”的定性已然过时,因为18世纪欧洲的法官或有“业余”性质,但当代法官已成为专业人员。因此,当代美国多数州的法官都是由民众投票选举产生的。当然,现代司法也有“业余法官”。美国每年有8万多个案件由陪审团审判,有大约100万公民担任陪审员。除了选举之外,大概美国生活中没有哪种活动能够像陪审一样为人民提供如此直接的参与民主的机会。
  (三)现代西方国家中抽选制度的复苏
  20世纪后期,以多党竞争和民众票选为基本内涵的民主模式的弊端逐渐显露,一些西方学者便开始进行反思,探讨实现民主的其他路径。其中颇有代表性的学者是曾经担任美国政治学会会长的罗伯特·达尔教授。他在1989年出版的《民主及其批评者》一书中就提出了用抽选方式建立“微众”协商民主的建议。后来,达尔教授的一些学生继续探讨“抽选”的民主价值,甚至形成了以推动“抽选”为特点的“民主改革的耶鲁学派”。
  毋庸讳言,与票选相比,抽选不是人类理性的选择,未必都能达到选贤任能的目标。然而,抽选可以弥补票选的一些缺陷。第一,抽选可以减少在票选中时有所见的竞选权谋,也可以避免某些政治强人操控选举结果。第二,抽选可以抑制在票选中屡见不鲜的党派恶斗,可以更好地维护选举过程的平顺和社会生活的和谐。第三,抽选可以保证公民的平等参与和选举的公平公正,且其选举结果也更具有代表性。总之,票选与抽选各有优缺点,正如王绍光教授所言:“在不同的时代,不同的历史文化背景下,实现民主理念也许可以采取很多种甚至无数种方式,根本不存在某种唯一正确的方式,选举不是,抽选也不是。”由此可见,根据票选与抽选的自身优劣及其适用对象的特点,把两者结合起来以达致相辅相成的效果,大概是保障间接民主的可行路径。
  21世纪伊始,一些欧美国家又开始进行抽选民主的实验,并且一般都适用于非专业性职务的选任,例如就国家重大问题组成“公民大会”。2004年,加拿大的不列颠哥伦比亚省就举行了有关选举制度改革的公民大会,参加者都是从本省各个选区中随机抽选的代表。2006年,法国总统大选的候选人塞格琳·罗雅尔许诺在当选后组建一个经抽选产生的“市民议会”,与经票选产生的国民议会共同参与修宪问题的讨论。2007年,荷兰的全国性选举制度改革也采用了加拿大模式,142位经抽选产生的公民代表集体讨论并提交了改革建议。2010年,冰岛在修宪过程中避开各个政党,由计算机随机抽选的950名公民代表组成“国事论坛”,进行讨论并提交建议报告。近年来,西方又有一些学者对“票选民主”提出质疑。2017年9月,笔者应邀赴希腊参加第五届“雅典民主论坛”(The Athens Democracy Forum)并在大会上发言。在此次论坛上,笔者感受到,大概因为“美国式民主”的“倾销性输出”呈现出一些负面效果,所以在西方也出现了对“一人一票”的选举民主模式的质疑。例如,比利时作家范·雷布鲁克在该论坛的发言主题就是“反对投票选举制”。他通过历史回顾和现实分析,指出了由政党操控的大选制度的弊端。他认为,多党竞争票选制并不是民主的最佳模式,有时还会走向反面。他建议采用随机抽选的方式确定国民议会的代表,其程序很像英美法系国家陪审团成员的选任。总之,在现代国家中,抽签选举可以成为间接民主的一种替补性保障制度。
  三、增加抽选是完善我国人大代表选举制度的可行路径
  中国共产党早在延安时期就提出了“民主政治,选举第一”的口号。当时,边区人民采用“投豆子”的方式实现当家作主的民主权利。中华人民共和国成立之后,民主选举制度经历了不断探索和发展。1953年3月1日,中央人民政府主席毛泽东发布命令,公布施行同年2月11日在北京召开的由中央人民政府委员会第二十二次会议通过的中华人民共和国第一部选举法——《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》,随后在全国范围内进行了第一次人大代表的选举,产生了各级人民代表大会。1954年,经间接选举产生的第一届全国人民代表大会在北京召开第一次会议,标志着人民代表大会制度在全国范围内建立。按照现行我国《选举法》第2条,县乡两级人大代表由选民直接选举,市级人大代表由县(区)级人大代表选举,省级人大代表由市级人大代表选举,全国人大代表由省级人大代表选举。中国共产党作为执政党,负责对各级选举工作的领导,包括政策指导、推荐候选人、主持选举规则的制定等。
  (一)人大代表选举制度存在的问题
  毋庸讳言,我国的人大代表选举制度还存在一些缺陷。对比前述对票选制度的分析可知,根据现行我国《选举法》第3条,我国的选举制度具有较高的普遍性,但是欠缺直接性与竞争性。“文化大革命”结束之后,中国共产党在总结经验教训的基础上推进民主选举制度的改革,首先加强了人大代表选举的竞争性,采用了差额选举。现行我国《选举法》第30条规定:“全国和地方各级人民代表大会代表实行差额选举,代表候选人的人数应多于应选代表的名额。”该法颁行之后,在县级人大代表选举中就出现了一些“竞选”活动。在1981年北京市的区县人大代表选举时,笔者正在上大学,亲眼见证了与校长竞选人大代表的学生候选人走进教室进行“竞选演说”的场景。
  早在20世纪80年代,我国领导人就讨论过由人民直接选举市级以上人大代表的问题,但结论是此举不符合中国的国情。邓小平同志在1987年曾经说过:“像我们这样一个大国,人口这么多,地区之间又不平衡,还有这么多民族,高层搞直接选举现在条件还不成熟。”彭真同志则认为,“县级是基层,全国两千多个县,代表由人民直接选举、撤换,直接掌握在人民手里”,在这个基础上逐级选举上级人大代表,“九亿人民就把国家的命运掌握在自己手里”。因此,市级以上人大代表的选举还保持了间接选举的方式。
  间接选举的效率比较高、成本比较低、情势比较稳定,然而容易弱化人大代表与人民群众的联系。如前所述,代表全国人民决定国家大事的全国人大代表是由省级人大代表选举产生的,省级人大代表是由市级人大代表选举产生的,市级人大代表是由县级人大代表选举产生的,县级人大代表是由选民(人民)选举产生的。基层人大代表与人民有直接代表关系,但是经过这三个层级的“递进式”间接选举产生的全国人大代表对全国人民的代表性就成为至关重要的问题。
  (二)人大代表候选人推荐制度存在的问题
  在这种间接选举模式下,保障人民当家作主的关键是保持上级人大代表的选举与基层选民的联系。虽然人大代表采用差额选举,但都是在事前选定的候选人中产生的,因此候选人的推荐与选定就具有重要意义。
  现行我国《选举法》第29条规定:“全国和地方各级人民代表大会的代表候选人,按选区或者选举单位提名产生。各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。”在上述提名方式中,政党和人民团体推荐是主要的,而作为执政党的中国共产党推荐的候选人具有最高的“权重”。实际上,中共各级党委的组织部门在选定人大代表候选人的过程中发挥着最为重要的作用。有学者指出:“所谓政党和团体提名往往只反映了其领导个人的好恶。为了使自己信得过、用得着的人当选,一些党委或团体推荐人大代表人选,多是在其领导层关门酝酿产生,很少将推荐人选公示于众,公开征集广大选民的意见。”这种现象不是普遍的,不过从已经公开披露的事例(如本文前述相关事例)看,其中反映出来的问题要认真对待。
  县级人大代表是由人民直接选举产生的。如果上级人大代表都是在县级人大代表中选任,那就可以在一定程度上保持上级人大代表与人民的联系,也可以保持民众对人大代表的监督力和约束力。现行我国《选举法》第32条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时,代表候选人不限于各该级人民代表大会的代表。”虽然这一规定带有“候选人应该以各该级人大代表为主”的含义,但是也为各级领导推荐“自己人”开了方便之门。于是,许多与当地选民没有联系的人就此进入候选人名单。
  笔者的研究团队借用大数据方法对第十三届全国人大代表中来自县级人大代表的人数进行了统计。由于各省和自治区的县级人大常委会网站上的信息公开不完全,笔者的研究团队只能选择信息较为完整的直辖市为例。在这一届全国人大代表中,北京代表团共有55位代表,其中同时担任北京市区级人大代表的人数是3人,占5.45%;上海代表团共有57位代表,其中同时担任区级人大代表的人数是5人,占9%。顺便说明,这一届北京市级人大代表共有759人,其中同时担任区级人大代表的人数是271人(不含房山区,因该区人大代表的名单未能查到),大约占38%;上海市级人大代表共有855人,其中同时担任区级人大代表的人数是156人(不含嘉定区,因该区人大代表的名单未能查到),大约占19%。虽然这些数据不够权威、不够精确,但是足以窥见问题之一斑。
  (三)人大代表选举制度的改善建议
  为了保障人民当家作主的权利,需要加强全国人大代表与全国选民的联系,需要改善我国的选举制度。笔者认为,在间接选举的人大代表候选人的确定过程中引入随机抽选机制是一条可行的路径。具体来说,由下一级人民代表大会选举的全国人民代表大会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表,应该主要从下一级人民代表大会的代表中选任。下一级人民代表大会在确定候选人名单时,应该按照候选人名额(不是现行我国《选举法》第30条所称的“应选代表名额”)的90%从该人民代表大会的代表中以抽签的方式选定。例如,北京市某区应得的北京市人大代表名额是20人,候选人数可以达到30人。那么,其中27个候选人就应以抽签的方式从该区人大代表中选定,另外3个候选人则由政党或组织在人大代表以外的人选中协商确定。在此基础上,北京市应得的全国人大代表名额是60人,候选人数可以达到90人。那么,其中81个候选人应以抽签的方式从北京市人大代表中选定,另外9个候选人则由政党或组织在人大代表以外的人选中协商确定。
  这种抽签选举人大代表候选人的方法不会影响获选人大代表的质量和可靠性。首先,区县级人大代表都经过资格审查和基层选举,都是合格的人大代表。其次,人大代表不同于政府的主要领导,不属于专业人才,可以经抽选产生。最后,这些候选人还要通过该级人民代表大会的投票选举才能成为上一级人大的代表。最为重要的是,这种“先抽选后票选”的做法可以加强上一级人大代表与基层选民的联系,可以加强全国人大代表对全国人民的代表性。换言之,有意参选全国人大代表的人就要从县级人大代表的选举做起,不能单纯地追寻“上层路线”。此外,为了使更多的下一级人大代表有机会担任上一级人大的代表,法律还可以规定经抽选担任的人大代表不得连任。
  四、结论
  中国共产党的领导是当下中国政治制度的基本特征。这是历史与现实的选择,是由我国《宪法》明确规定的,是我国民主制度的前提要素。因此,在当下中国不能实行两党或多党竞争的选举,也不宜让全体公民直接投票选举国家领导人和全国人大代表。当然,我国的民主选举制度也需要不断完善。简而言之,为了切实保障人民当家作主,必须在坚持中国共产党领导的前提下改善人大代表的选举制度,而当前要务就是加强选举的直接性。

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研究人员

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戴玉忠

1947年1月生,1982年1月于吉林大学法律系本科毕业到检察机关工作,先后任书记员、助理检察员、检察员、副处长、处长;1991年5月起任最高人民检察院刑事检察厅副厅长......

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