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回顾与探讨:检察公益诉讼理论和实践的热点难点

2021/1/7
田凯 张嘉军

  

田凯

  

张嘉军

  经过多年探索和不断完善,检察公益诉讼制度在诸多方面成绩斐然,得到社会大众的关注与认可。本文中,笔者拟对2020年检察公益诉讼理论研究和司法实践的热点和难点问题简单梳理,以期对未来检察公益诉讼理论研究的深化以及未来检察公益诉讼工作的开展提供基础性依归与支撑。

  一、公益诉讼基础理论研究

  作为一项实践先行、理论滞后的非传统制度,公益诉讼基础理论在现阶段面临着诸多问题和困惑,公益诉讼的实践总结与理论研究仍待进一步强化。有观点认为,检察公益诉讼的实践深入后,法律供给不足的问题越来越凸显,且难以通过碎片化的机制创新来破题。公益诉讼具有其特殊性,如果完全适用一般诉讼程序,往往不符合公益保护的规律和目的,有必要推动公益诉讼专门立法。

  公益诉讼单独立法不是一蹴而就的,需要我们花时间深入探索,积累经验;需要立法界、司法界和法学界高度关注这一领域,并就相关问题形成一定程度的共识。有学者认为,当前急迫的基础工作是,在检察公益诉讼基础理论研究上要有顶层设计,着力推动。尽管检察公益诉讼当前成为法学界讨论和关注的一个热点,但是主要是行政法学、诉讼法学部分学者和检察机关实务界热烈讨论,还需要更大范围内在法学界和法学教育界引起重视。需要我们在采取推动编写教材进入本科法学教育、推动在法学一级学科之下设立独立的公益诉讼法学硕士点、博士点,尝试在中国法学会之下设立公益诉讼法学研究会等措施,为生动鲜活的检察公益诉讼实践带来源源不断的理论滋养和人才支撑。

  二、公益诉讼具体程序

  检察公益诉讼综合了众多要素和程序,有很多地方需要创新性设计。尤为凸显的是刑事附带民事公益诉讼,其功能、模式和机制方面的协同问题亟待解决。有学者认为,在功能层面,刑事附带民事公益诉讼的社会保护和公益保护功能已较好协调并产生协同效应,但权益救济功能与社会公益保护功能仍须加强协同。

  在机制层面,我国刑事附带民事公益诉讼还需加强提起依据、受案范围、管辖、责任方式以及程序方面的协同。有学者对于检察民事公益诉讼的现存问题及本质成因进行了分析,指出现阶段检察民事公益诉讼地位模糊与规则粗疏、边界不清与角色冲突、诉讼重叠与关系混乱等问题。在检察机关提起环境民事公益诉讼制度设计中,诉前程序被确定为必经程序和法定程序。但是,诉前程序在规则设计与解释上存在适用方式可操作性不强、损害范围界定模糊等问题,需要细化诉前程序的操作规范以契合程序彰显的特有价值,要明确诉前程序损害范围的规定,将公告程序内容予以细致化,扩大诉前程序适用对象的范围,协调诉前程序与有关诉讼程序之间的关系。有学者认为,刑事诉讼法尚未明确检察机关提起公益诉讼的主体资格问题。实践中存在着组织保障和配套机制不健全、案件线索转化机制不流畅等现象。亦有学者指出,刑事附带民事公益诉讼在起诉主体和被诉主体层面遇到的困境,致使案件分流困难、附带起诉与单独起诉界限模糊。

  有学者呼吁在未来的制度完善中对起诉期限规则予以明确。一些学者还对行政公益诉讼的起诉期限规则提出了具体的构想,但在起算点、期限长度、能否适用扣除与中断等制度细节问题上存在着不小的分歧。在民事公益诉讼性质与定位的研究中,有学者提出公益诉讼并非传统意义上的民事诉讼,不能照搬传统民事诉讼规则,另有学者指出,在检察机关提起公益诉讼的制度设计上应当立足于本土问题,以“法律监督”为主线,设计公益诉讼制度方案。

  三、公益诉讼地方立法

  近年来,全国各地积极为公益诉讼检察工作提供地方立法依据,助力公益诉讼“绿色”检察的有序开展。除了2019年早已通过相关地方立法的省份,如河南、辽宁、湖北、云南等,2020年以来,相继又有陕西、浙江、新疆、上海、宁夏、广东、海南、江苏等多地通过了《关于加强检察公益诉讼工作的决定》。2020年12月,中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅也印发了《关于深入推进检察公益诉讼工作的意见》。各地地方立法因地制宜,结合当地司法实践,有效地推动了各地检察公益诉讼工作的良好发展。

  有学者提出,检察机关应该在地方性法规授权范围内,依法在安全生产、历史文化古迹和文物保护、互联网侵害、公民信息保护、大数据安全、损害国家尊严或民族情感等领域探索开展公益诉讼工作。同时在工作中积极探索方法以破解公益诉讼案件线索发现难、调查取证难、司法鉴定难、赔偿金管理使用难等问题。

  有学者认为,地方立法既要建立生态环境保护、食品药品安全、野生动物保护等重点领域的工作机制,将公共卫生安全、互联网个人信息保护等纳入探索拓展的案件范围,也要明确调查核实措施及保障机制、公安机关协助取证、预防性公益诉讼及惩罚性赔偿制度等内容。比如,地方立法应当细化拓展检察公益诉讼工作职责、案件范围,明确规范检察机关与行政、监察、审判机关的协作配合机制。地方立法需要对检察公益诉讼的案件范围、办案职责、调查核实、诉前检察建议、跨区域公益诉讼、队伍建设等作出规定,并结合各地实际情况,积极拓展检察公益诉讼范围。检察机关在依法办理军地互涉公益诉讼案件中,也需要加强与军事检察机关的协作配合。

  四、调查核实权的“刚性”

  虽然《人民检察院组织法》第21条规定了检察机关行使法律监督职权的调查核实权,但并未对调查核实的对象、手段、方式作出具体规定,而且在司法实践中缺少相应的保障机制和规范化行使的规定,致使调查核实权在实际运用中难以有效发挥作用。通过分析,当前调查核实权运行还面临着权力行使边界模糊、保障措施不足、办案人员专业水平不足以及调查核实权运行易受外界干扰等问题。

  学者们对公益诉讼调查核实权的完善展开了讨论:有的提出,应当通过明确公益诉讼调查核实权运行机制、建立公益诉讼调查核实权运行保障机制、搭建公益诉讼调查核实权运行配套工作机制、加强检察机关公益诉讼一体化办案机制建设等措施,强化检察机关公益诉讼调查核实权的实践运行;有的建议,通过赋予强制取证权、建立公益诉讼证据调查令制度等方式完善对调查核实权行使的保障措施;还有的认为,可以借助制定司法解释的路径,完善政策保障的路径,强化依法规范的路径,树立平等、客观、全面的调查取证理念,同时要强调自行独立调查,反对过分依赖行政机关提供证据,注重举证责任分担诉讼要求,依法调查取证;另外有学者指出,应当扎实推进相关法规范的修改,对检察行政公益诉讼中的调查取证权作出明确规定,并结合调查核实制度的相关规定,解释建构调查取证权制度,为检察建议乃至检察行政公益诉讼提供科学合理有效的手段支持。

  五、公益诉讼鉴定难问题

  修改后民事诉讼法首次明确环境民事公益诉讼制度以来,国家环境民事公益诉讼制度发展迅速。不过,实践中却存在着鉴定难的问题,具体表现在承担环境损害司法鉴定职能的鉴定机构存在着数量不足、鉴定人员缺乏、鉴定管理政出多门、缺乏统一的公益鉴定评估标准、鉴定费用高、鉴定程序繁琐周期长、鉴定机构和鉴定人因缺乏中立性而致使鉴定公信力不高等诸多不完善之处。

  针对以上问题,有学者认为,要从建立全国统一的环境公益损害鉴定机构、建立由司法行政部门领导和监管的管理体系、建立环境公益损害鉴定人和专家辅助人制度、建立全国统一的环境公益损害司法鉴定评估标准入手。也有学者提出,要进一步加强顶层设计,规范公益损害司法鉴定程序,充实公益诉讼案件办理相关规定,为依法办理公益诉讼案件提供更多依据。还有学者指出,可从以下方面发力解决公益诉讼损害鉴定中的现实困难:一是进一步加强顶层设计,完善公益诉讼办案和鉴定的相关规定。二是减轻对鉴定意见的依赖,坚持具体问题具体分析,灵活运用磋商、支持生态损害赔偿等多种方式办案,用最少的司法资源实现对公益的最大化修复。三是强化对专家意见的使用,可邀请专业技术人员,相关领域专家、学者等,通过座谈、咨询、共同勘验等多种参与方式,就公益损害相关的专业问题出具书面具体意见。

  六、公益诉讼惩罚性赔偿问题

  从实践看,公益诉讼惩罚性赔偿制度尚存在不少问题,集中体现在如何把握民事公益诉讼惩罚性赔偿的功能定位、如何做好公益诉讼惩罚性赔偿与私益诉讼惩罚性赔偿衔接等。

  学术界关于公益诉讼中的惩罚性赔偿主要存在以下不同观点:在环境侵权诉讼中应慎用惩罚性赔偿;在惩罚性赔偿消费公益诉讼中,与补偿性赔偿旨在填补受害消费者遭受的私人损害不同,惩罚性赔偿填补的是“社会整体利益的损害”,其根本任务是消除经营者侵害不特定众多消费者合法权益的经济根源,可以考虑另行赋予消费者协会、检察机关以形式性惩罚性赔偿请求权;惩罚性赔偿消费公益诉讼对行政处罚与刑事罚金仅构成补充,在完善惩罚性赔偿消费公益诉讼制度的同时,要强化惩罚性赔偿消费公益诉讼与其他消费者权益保护手段之间的协作机制。

  针对公益诉讼惩罚性赔偿存在的问题,有学者就食品安全公益诉讼惩罚性赔偿方面提出了完善建议:要充分认识消费民事公益诉讼的预防功能,准确把握食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的功能定位,牢牢把握“惩罚与威慑”的功能定位,选择有惩罚必要性、能够实现惩罚目的的案件提出惩罚性赔偿诉讼请求。此外,针对消费公益诉讼中的困境,有学者认为:可以考虑借鉴群体性纠纷解决机制,吸收其精华,探索消费公益诉讼中惩罚性赔偿请求的开展,且要进一步明确在消费公益诉讼中采用任意诉讼担当模式的必要性,明确机关、组织和检察院必须通过消费者授权制度,来获得诉讼实施权、提起消费公益诉讼和惩罚性赔偿请求。

  (作者分别系河南警察学院教授、郑州大学教授)

(来源:《检察日报》2021年1月7日第7版)

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