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检察官业绩指标体系的设定与完善

2020/9/30
施鹏鹏 霍丽娜

  

施鹏鹏

  □检察官业绩考评,是指根据法律、司法解释以及检察官岗位说明书、司法办案权力清单等规定的检察官职责,对检察官办理案件和其他检察业务的质量、效率、效果等进行的考核评价。检察官业绩考评的目的在于引导和激励检察官依法履职、推动司法办案工作。

  □围绕捕诉一体带来的办案风险,可设定系列指标强化部门间和办案环节之间的制约监督:加强检察管理监督、强制措施审查、检务督察等。

  8月26日,中央政法委召开了政法领域全面深化改革推进会,专门部署执法司法制约监督体系建设,提出“加快推进执法司法制约监督体系改革和建设,全面提升执法司法公信力”。检察机关作为宪法意义上的法律监督机关,始终肩负着对外履行法律监督职权、对内强化自身监督制约的双重责任。当前,在最高人民检察院《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》(下称《规定》)的指引下,全国检察机关正如火如荼地探索检察官业绩考评的实践运行机制。完善检察官业绩考评机制正是落实党中央和中央政法委的部署要求、推促执法司法制约监督体系改革和建设的有力抓手,将新时代检察工作导向了高质量发展的快速路。

  制约监督执法司法权与检察官业绩考评的关系

  制约监督执法司法权是检察官履职的内在要求。人民检察院组织法和检察官法规定了检察院的法律监督职权和检察官的法律监督职责,其实质就是对其他机关执法司法活动的监督制约。《规定》围绕刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”法律监督总体布局,明确了刑事检察、刑事执行检察、人民检察院直接受理侦查业务、民事检察、行政检察、公益诉讼检察、未成年人检察、控告申诉检察、法律政策研究、案件管理、通用类等11种主要业务类型79类具体业务,强化了对法院、公安、行政机关行使司法执法权的监督制约。

  强化对检察权的监督制约为检察官依法办案、尽责履职、担当作为提供了制度保障。检察权的规范运行离不开“人”和“事”两个抓手:一方面,检察官履行职责遵守职业道德;另一方面,检察官在履职时应致力于提升案件质效。检察官法和《检察官职业道德基本准则(试行)》等约束了检察官的履职行为,为考量检察官业绩提供了硬性标准。今年,最高人民检察院制发《检察机关案件质量主要评价指标》,建立了以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系。即:发生在人民群众身边的“案”,与案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的“件”相比,形成的一组对比关系。当“案-件比”为1?1时,司法资源投入最少,当事人感受最好,达到最佳。这为各级检察机关和每位检察官的履职办案情况画像、定位,被形象地比喻为衡量司法办案质效的“GDP”。

  发挥检察官业绩考评的引领作用需以制约监督的薄弱环节作为突破点。业绩考评是“风向标”和“指挥棒”,为检察官履职指引着方向。新一轮的司法改革成果丰硕,但也暴露出一些问题。郭声琨书记指出,政法领域全面深化改革中存在的最突出的短板是对执法司法权的制约监督还不到位。司法实践中,仍然存在制约监督不足、案件带病进入下一个司法程序等现象。这些改革中的堵点、痛点、难点,正是各级检察机关和检察官的作为空间,是引导检察官真正以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉办好每一起案件,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的着力点和突破点。

  检察官业绩指标体系的设定

  指标是具体表现概念或变量含义的一组事物。概念或变量演变为具体指标的过程并不随意、轻松,而是要经历一系列逻辑推演。有专家指出,将一个含义模糊不清的术语转换成结构化科学研究中的具体测量指标包括以下步骤:概念化→名义定义→操作定义→现实中的测量。据此,设定指标(名称)的关键环节包括:概念界定、描述概念维度、明确指标层级和名称等。

  概念界定。按照《规定》的解释,检察官业绩考评,是指根据法律、司法解释以及检察官岗位说明书、司法办案权力清单等规定的检察官职责,对检察官办理案件和其他检察业务的质量、效率、效果等进行的考核评价。检察官业绩考评的目的在于引导和激励检察官依法履职、推动司法办案工作。因此,检察官业绩考评,是由特定的上级主管者按照职业化的要求,对检察官的业务工作和成果绩效进行评判,以分数或等级的形式来体现检察官个人履职能力和履职成果的一种制度。

  概念维度。概念的维度体现了事物的不同层面,揭示了概念指明的主要方向,提供了测量角度。维度展现了检察官业绩考评的主要方面,并从纵向上划分了指标的类别,构成了指标体系的核心指标、一级指标。维度由事物的属性决定。维度设计以有关事物属性的理论为基础,同时也可从他人尤其是权威的探索直接吸取经验。在最高人民检察院的推动下,新时代“四大检察”“十大业务”的检察工作格局已经建立,在这个基础上出台的《检察机关案件质量主要评价指标》和《规定》将“四梁十柱”进一步归纳提炼,形成了11个一级指标:通用、刑事检察、刑事执行检察、直接受理侦查案件、民事检察、行政检察、公益诉讼检察、未成年人检察、控告申诉检察、法律政策研究、检察管理。

  指标的层级和名称。指标体系的构建具有层次性,自上而下,从宏观到微观层层深入。检察官履职作为一种复杂的社会现象,其考评指标必然要分为多个层级。参考前述相关指标体系和分类,兼顾应用的便利性,将其设为三个层级较为适宜:一级指标为核心指标,系在宏观上评估检察官履职情况。二级指标为重要指标,系在中观上对核心指标的释明、对微观指标的概括。三级指标为具体指标,在微观上对核心指标注解,具有很强的操作性,可以量化。《规定》确定了质量、效率、效果为二级指标,以及与一级指标对应的系列三级指标,多个试点地区亦作出了本地化探索。在二级指标的设定中,应当注意扭转检察官业绩考评的“唯数量论”,但不能忽视某些“数量”在检察官履职中的重要评判作用,如:同一部门的检察官办理重大、疑难、复杂案件的数量不同,可以作为彼此考评差异的依据。此外,三级指标应紧密联系各级检察机关的工作实际,不宜作出统一规定。

  指标权重确定的方法。在指标体系的构建中,权重的设置尤为重要。关于指标权重的设置方法,传统上有主观经验法、主次指标排队分类法、专家咨询法。主观经验法是评估主体根据自己以往的经验直接给指标设定权重;主次指标排队分类法是将所有指标按照一定标准进行排列设置不同权重;专家咨询法是聘请有关专家对考核指标体系进行深入研究,由每位专家先独立地对考核指标设置权重,然后对每个考核指标的权重取平均值,作为最终权重。这些方法对于处理较为简单的事物有着积极意义,但在本质上脱离不了人的生活经验和主观判断,很难对检察官履职的众多指标作出令人信服的排序——确定权重、进而赋值。还有一种指标确定方法,即层次分析法,其基本思路是将组成复杂问题的多个因素权重的整体判断转变为对这些因素进行“两两比较”,然后再转为对这些因素的整体权重进行排序判断,最后确立各因素的权重。该分析的精妙之处在于,能够将模糊的研究对象,按照固定的计算规则和公式,演算出各个指标所占权重的具体数值,相较于偏主观判断的权重确定方法,提高了精确度。但缺陷在于非专业评估人员操作不便,笔者认为,可参考此种方法,加强业绩考评的信息化支撑,确保考评工作人员只需录入基础数据,便能通过信息化自动运算出权重、分值。

  进一步完善制约监督执法司法权的指标设定

  完善对执法司法活动监督制约的指标设定。当前,检察机关对外履行法律监督职权还有不充分、不均衡之处,对此,笔者认为,应围绕五大法律监督领域设立统一到人的检察官业绩考评指标,做到精准监督。如:在立案监督、侦查违法监督中,设定推动完善侦查机关办理重大、疑难案件听取检察机关意见和建议制度的指标,完善在市县公安机关执法办案管理中心派驻检察机制的指标,推动监督端口前移。在民事行政诉讼监督中,设定办理案件成为指导性案例或典型案例加分的评价指标。在通用指标中,突出纠正违法、检察建议的整改完成情况以及移送线索后的处理整改情况的考评分值等。

  完善对检察权监督制约的指标设定。围绕捕诉一体带来的办案风险,可设定系列指标强化部门间和办案环节之间的制约监督:加强检察管理监督、强制措施审查、检务督察等。针对实践中存在的领导干部不办案问题,建立健全领导干部不办案、挂名办案的员额退出和责任追究机制,引导领导干部能办、善办、常办重大复杂敏感、新类型、有指导意义的案件。此外,通过设定否定性指标强化内部约束,如:完善检察官惩戒制度,对于司法人员违规干预过问案件情况实行减分等否定性评价。通过上述措施确保执法司法各环节、全过程有效制约监督,推动执法办案质效和公信力进一步提升。

  (本文第一作者为中国政法大学教授、博士生导师;第二作者为中国政法大学博士研究生)

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