当前位置:首页 / 学术研究 / 学术观点 / 正文
学术研究

刘计划、段君尚:检察机关派驻公安机关模式研究

2020/4/12

摘要:近年来重大冤错案件不断曝出,公安机关侦查中存在的沉疴积弊得以暴露,凸显出检察机关派驻公安机关的必要性。一方面,非法取证、不规范取证与不完全取证等侦查乱象难以由公安机关自我净化与解决;另一方面,检察机关的侦查监督及公诉职能在侦、诉分离脱节的困局中无法有效发挥。作为解决上述问题的有效机制,检察机关派驻公安机关并非挑刺添乱,该模式能够融合检察官的法律素养与警察的实操能力,提升指控质量,从而适应以审判为中心诉讼制度改革的要求。在具体形式上,检察机关既可以在公安机关执法办案管理中心设立一站式派驻检察办案组织,也可以结合地区特点和发案情况对公安机关派出所实行“常驻式或“巡回式”派驻形式。应明确派驻检察官的工作职责,注重改革的统一安排与推进,落实相关配套机制建设。

关键词:派驻检察;侦查;侦查控制;有效公诉

作者简介:刘计划:法学博士,中国人民大学法学院教授,中国人民大学刑事法律科学研究中心研究员,博士生导师;段君尚:中国人民大学法学院博士研究生,哈佛大学法学院访问学者。

文章来源:《中国人民大学学报》2020年第2期。

 

一、引言

“每个有权力的人都趋于滥用权力,而且还趋于把权力滥用至极限,这是一条万古不易的经验。”我国公安机关在侦查中享有对人与物的强制处分权,一旦失去监督控制极易行使不当,进而侵犯公民的合法权利。实践中,公安机关的侦查状况不容乐观,非法取证等违法问题屡禁不止。呼格吉勒图案、佘祥林案、聂树斌案、张氏叔侄案、卢荣新案等诸多冤错案件的曝出,损害了司法公信力,而几乎每一起冤错案件的背后都隐藏着侦查人员违法违规的问题。在推进以审判为中心的诉讼制度改革的背景下,如何提高公安机关侦查的规范化程度,从源头上防范冤错案件,已成为当下刑事司法改革领域最为重要的课题之一。

从法治发达国家的经验来看,对警察侦查行为的控制机制主要有两类:一是侦查活动的检察机关领导机制;二是侦查行为和审前羁押的司法审查机制。在我国现行司法体制下,基于人民法院、人民检察院和公安机关 “分工负责、互相配合、互相制约”关系原则,审前控诉被分为侦查、审查起诉两段,检察机关难以有效领导侦查;而囿于诉讼阶段的分隔,司法审查机制亦未得以建立。实践中,因侦查控制机制功能乏力,我国刑事诉讼形成所谓“以侦查为中心”的样态——侦查决定审查起诉、公诉决定审判,侦查中的问题极易传导至审判,侦查错误最后酿成冤错案件。虽然笔者一直致力于推动检警一体化与逮捕实行司法审查的改革,不过,在现行体制不变的情况下,这些改革措施至少存在观念层面的障碍。从现实主义与实用主义的角度看,要在现有司法体系下提升侦查质量、防止冤错案件,最现实的路径就是对侦查控制机制予以改革,依靠强有力的外部控制机制保障侦查权的合法有效运行,而侦查控制机制改革的核心就是实施对公安机关的派驻检察制度。

党的十八大以来,检察机关在对公安机关的派驻检察方面推行了改革试点工作。2015年2月, 最高人民检察院发布的《关于深化检察改革的意见 (2013—2017年工作规划)》即提出,建立对公安派出所刑事侦查活动的监督机制。2015年以来,最高人民检察院选择10个省市开展为期两年的试点,山西、宁夏等地检察机关在市、县公安局派出所设立检察室。2017年3月29日,最高人民检察院召开全国电视电话会议,要求各级检察院因地制宜,全面开展对公安派出所刑事侦查活动的监督工作。至2019年7月,在政法领域全面深化改革推进会上,决策层进一步提出,推动在市、县公安机关建设执法办案管理中心,探索建立派驻检察机制,前移监督端口,着力构建一站式、全要素、即时性的执法监督管理新模式。这不仅表明了推进此项改革的决心,更为下一步改革指明了方向。

就试点情况而言,公安部及个别地方公安机关对检察机关的派驻存在一定的疑虑,认为存在难以明确执法过错责任主体、降低公安侦查工作效率、泄漏侦查工作秘密等风险。有鉴于此,本文从改善公安机关的侦查现状这一现实需要出发,分析建立检察机关派驻公安机关模式的必要性,并对实践中出现的质疑作出回应,在此基础上,立足中国实践,结合域外经验,从功能定位、派驻形式、运行机制、配套改革四个方面探讨检察机关派驻公安机关的实现路径。

 

二、检察机关派驻公安机关的必要性

所谓检察机关派驻公安机关模式,是指检察机关派出检察官到公安机关,同步介入侦查活动,对侦查的方向和证据的收集、提取、固定等提出意见和建议的一种程序机制。检察机关派驻公安机关的必要性主要体现在两个方面:从内部来看,非法取证、不规范取证与不完全取证等一系列侦查乱象难以由公安机关自我净化与解决;从外部来看,检察机关对侦查的控制比较滞后、虚化,公诉职能无法获得公安机关的有力支持。探索建立检察机关派驻公安机关机制,既是提高公安机关侦查取证质量、保障侦查程序合法性的要求,也是完善检察机关侦查监督职能、提升公诉质效的需要。

(一)公安机关侦查乱象难以自净

侦查权从性质上来说属行政权,其本质在于“执行”,即通过收集证据将犯罪嫌疑人交付审判,实现宪法和法律规定的维护社会秩序这一职能目标。侦查权是一把双刃剑,运用得当则有利于查清犯罪事实、查获犯罪人、维护国家安全和社会稳定,而一旦被滥用则极易导致对公民权利的侵犯,甚至制造冤案。实践证明,侦查中的各种乱象已经严重威胁到司法公正,也对公安机关的执法公信力造成恶劣影响。检察机关以派驻方式介入侦查活动,有利于提高公安机关侦查人员的法律意识和证据意识,保证公安机关准确立案,规范、全面、及时地收集证据,从而提升侦查质量。这对于防止侦查人员的刑讯逼供等非法取证行为,从源头上预防冤假错案,保障犯罪嫌疑人的基本人权也具有重要意义。

第一,近年来曝光的诸多冤错案件,其根源都在于公安机关长时间羁押以及疲劳审讯、刑讯逼供等非法取证行为。例如,聂树斌案的侦查案卷第2页的《刑事案件破案报告表》显示,聂树斌被“抓获”后“抱着逃避打击的心理”“不讲实话”,经过四天五夜的讯问后,才第一次作出有罪供述。但是,关于四天五夜的讯问经过,笔录中未见一字。聂树斌案的申诉意见和辩护意见中都提到,被告人口供是通过刑讯逼供的非法手段取得的。与聂树斌一起关押在看守所105监号的纪某证词也显示,聂树斌在聊天时曾向其表示遭到了刑讯逼供。在呼格吉勒图案中,1996年5月7日的讯问笔录显示,呼格吉勒图虽称本人无辜,但遭到警察逼供,办案人员以不准上厕所等各类方式强迫呼格吉勒图作出有罪供述,并且欺骗呼格吉勒图说受害人没有死,认罪即可立刻开释。又如,在佘祥林案中,佘祥林被拘留10天11夜后,竟然“交代”了四种作案经过、五种杀妻动机。若非面临“生不如死”的境遇,佘祥林为何承认自己并未实施的犯罪,而且作出了相互矛盾的有罪供述?在被称为“山西佘祥林案”的岳兔元案中,犯罪嫌疑人供述、“被害人尸体”和DNA鉴定结果似乎可以“完美地”相互印证,一年后竟然发现“亡者归来”。试问,若未受到刑讯逼供,无辜者何以在侦查讯问时作出有罪供述?

或许有人认为,冤错案件多发生于20世纪八九十年代“严打”期间,有特殊的时代背景,是客观历史条件的产物。然而,进入21世纪后,“刑讯有用”“快侦快审”等观念仍旧有其市场,依然是滋生冤错案件的温床。例如,发生在2003年的张氏叔侄冤案,浙江省高院的再审判决证实了警方刑讯逼供、非法取证、滥用耳目等情节。回看该案的侦查情况,依旧触目惊心:首先,侦查人员先通过“突审”让“惊魂未定”的张氏叔侄交代了“犯罪事实”,但两人供述的作案细节有多处不同;然后,侦查人员组织了指认现场,但辨认现场操作极不规范——张氏叔侄二人根本不知道自己的“犯罪”地点和过程,“指认现场”不得不进行了三次才和口供、公安勘查报告“吻合”,在此期间担任见证人的人大代表根本就没下车;继而,侦查机关违法使用狱侦耳目,采用暴力、威胁等方法参与案件侦查,协助获取张辉有罪供述,“又以该同监犯的证言作为证据,直接导致了本起冤案”。

事实上,公安机关以非法方法获取不实供述、编造有罪证据等违法行为长期存在,时至今日仍未得到彻底解决。有些办案人员先凭主观臆断确定“真凶”,进而想方设法获取有罪供述,并有意忽视其他证据的收集与审查。在2012年的卢荣新案中,公安机关仅因卢荣新离婚多年就认定其具有强奸动机,卢荣新被拘留后遭受了长时间、不间断的讯问,于第二天深夜作出了有罪供述。该案的侦查过程可谓漏洞百出,办案人员似乎连最基本的取证工作都未能做好:尽管当时对锄头柄部擦拭物、卢荣新血样进行了鉴定,但检材均来源不清,而二审期间的重新鉴定竟然发现作为“凶器”的锄头柄部未检出卢荣新的DNA。与之类似,在2014年王玉雷案中,公安机关也是在采取刑事拘留后短短几天内就获得了王玉雷的“有罪供述”,在未对现场提取的手套、烟头、血迹进行DNA鉴定的情况下,公安机关居然仅凭犯罪嫌疑人“供述”就向检察机关提请批准逮捕。

第二,公安机关的不规范取证现象长期难以解决。有些侦查人员证据意识、法律意识淡薄,有意无意地规避《刑事诉讼法》规定,不遵守法律规定的侦查程序。诚然,侦查人员“师傅带徒弟”的培训方式,可以使公安机关的好经验、好做法、好传统得到传承,助推新警察成长;但另一方面,若缺乏专业培训与外部指导,一些不规范的侦查方法也会“代代相传”,很难得到纠正。

例如,2012年《刑事诉讼法》明确规定了“不得强迫任何人证实自己有罪”这一取证规则,同时也进一步规范了拘留、逮捕、讯问程序。但从近几年的司法实践来看,上述规定的落实情况并不理想。应当承认,《刑事诉讼法》的一些规定较为原则,如第117条规定“传唤、拘传犯罪嫌疑人,应当保证犯罪嫌疑人的饮食和必要的休息时间”,但未能明确“必要的休息时间”为何。近年来曝光的一些案件的侦查讯问明显违反了本款规定,例如在王玉雷案中,王玉雷在被拘留的短短7天内做了9次笔录(前5次均为无罪供述,后4次为有罪供述)。再如在卢荣新案中,卢荣新在被拘留后短短几天内就经历了连续多次讯问,仅公安机关有记录的就有8次(仅在第7次做了有罪供述且随后就翻供)。

再以讯问时的录音录像为例,2012年《刑事诉讼法》第121条规定:“对于可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件,应当对讯问过程进行录音或者录像。录音或者录像应当全程进行,保持完整性。”但是,在卢荣新案中,讯问录像存在重大问题,而公安机关出具的说明自相矛盾,颇有狡辩之嫌。有罪供述讯问笔录上记载的时间、地点与讯问录像画面显示的时间、地点不同,当庭播放的讯问录像图像中仅有卢荣新的背影,没有声音。对于上述问题,公安机关先出具说明称“画面无声音系拾音器出现故障”,后又改口称“因办案场所改造未及时安装录音设备”——两份说明前后不一,存在明显矛盾。试想,如果检察机关派驻公安机关,侦查人员是否还能如此轻而易举地规避录音录像的有关规定?

第三,公安机关不完全取证现象一直存在,影响诉讼效率和司法公正。实践中刑事案件退回补充侦查比例过高,二次补侦、退而不查的现象广泛存在。如果公安机关在初次侦查中没有及时、全面收集证据,审查起诉阶段退回补充侦查会导致诉讼拖延;而且,一旦错过收集、固定证据的黄金时间(例如没有对犯罪现场进行有效勘验与取证),原始证据很可能灭失,即使退回补充侦查也未必有效,有些案件便成了疑案。

此外,考核与破案的压力也诱使侦查权产生扩张倾向,越过法律的边界。公安机关对年度打击率、移送起诉率的考核直接造成年底“突击结案”,大批仍需侦查的案件被移送审查起诉,导致案件的集中退查。而在破案压力下,侦查人员认定犯罪嫌疑人的过程有时草率,以致陷入侦查误区。其实,许多冤案亦如此产生。例如,呼格吉勒图案发生在第二次“严打”初期,因相关领导指示抓紧破案,于是,报案的呼格吉勒图撞在了枪口上,被侦查人员认定为犯罪嫌疑人。相关记录显示,法医曾从受害人的体内提取过凶手的精液,然而这一关键物证当年却未予DNA鉴定。一是因为当时内蒙古缺少鉴定条件,二是因为侦查人员太自信,“觉得这个案子没有这个证据也能定罪”。再如,在聂树斌案中,被害人康某遇害后,公安机关不是通过现场收集物证以确定犯罪嫌疑人,而是漫天撒网寻找所谓“可疑人物”。经过一个多月寻人不得后,公安机关在破案压力下,仅凭一名工人和一名农村妇女的叙述,就将聂树斌认定为犯罪嫌疑人,急于将此案坐实。

(二)检察机关职能无从充分有效发挥

根据现代诉讼职能理论,刑事诉讼职能分为控诉、辩护、审判三种基本职能,分别由不同主体行使,并由此形成诉讼的三角结构。在公诉案件中,公安机关与检察机关共同承担控诉职能,侦査的目的就在于为公诉做准备,检察机关与公安机关在功能上的指向并无二致。作为一种必然结果,为了履行控诉职能,检察机关有权且应当介入侦查活动,对侦查取证活动进行领导、指挥。然而,我国目前的侦查控制机制——检察机关的侦查监督——缺乏检察介入侦查的渠道,且强制性与控制力较弱,一直存在实施不力、流于形式问题。检察机关难以实现对侦查活动的有效控制,影响了公诉职能的发挥。

第一,由于诉讼阶段的分隔,检察机关除审查逮捕之外缺乏明确的介入侦查的渠道,无法主动对侦查活动进行同步、有针对性的引导和控制。在我国,按照“分工负责、互相配合、互相制约”关系原则,刑事诉讼的构造类似于“接力赛”模式。一般而言,只有在案件进入审查逮捕、审查起诉阶段后,公安机关的侦查活动才能进入检察机关的视野。在侦查阶段,只有逮捕需要经过检察机关审查批准,使得审查逮捕几乎成为检察介入侦查的唯一窗口。但是,审查逮捕的“事后”性以及书面审查方式导致检察机关难以实现对侦查全面、直接、有效的控制。在王玉雷案中,检察机关虽在审查逮捕时发现了错误并作出了不批准逮捕的决定,但也仅为个案(检察人员在讯问时发现王玉雷“右臂打着石膏缠着绷带”——存在明显的被刑讯嫌疑),并且未见对该案侦查人员的调查和处理。在现有的侦查控制机制下,检察机关通常并不派员参与公安侦查活动,讯问犯罪嫌疑人和搜查、扣押、监听等重要侦查行为明显缺乏引导和监督,即使发生违法侦查行为,检察机关也很难发现及纠正。

第二,我国未建立强制侦查措施的司法审查机制,目前的侦查控制机制约束力不足,运作效果差强人意。遍观法治发达国家,尽管诉讼理念有所不同,侦查权的运行方式也有差异,但都构建了强制侦查措施的司法审查机制,以防止侦查权在行使过程中可能出现的偏差和失误。由于未能建立上述机制,我国公安机关有权自行决定采取除逮捕(其实审查逮捕亦非严格意义上的司法审查)以外的其他强制处分。按照目前的侦查控制机制,对于公安机关的侦查活动,检察机关可以采取两种监督手段:其一,针对轻微违法的侦查行为,检察机关可以向公安机关负责人口头提出纠正意见;其二,对于情节较重的违法侦查行为,检察机关可以发出纠正违法通知书。但是,无论是口头纠正意见还是书面纠正违法通知书,皆无强制约束力,如果公安机关拖延不办或拒不纠正,检察机关没有后续的措施予以救济,也很难追究侦查人员的违法责任。这种不能直接引起任何实体或程序性后果的监督手段,使得侦查活动脱离检察机关的控制,进而直接影响检察机关的指控质量。

对公安机关派驻检察,能够在很大程度上一揽子解决以上问题,有助于提升侦查质量、强化检察机关指控犯罪的能力,这亦即改革的外在必要性。在时间上,派驻检察能够变事后审查为事前控制,将“环节监督”转变为“同步控制”和“全程控制”,有效预防并及时纠正违法侦查行为。在效力上,检察机关以派驻方式加强与公安机关的协作,就证据的收集和固定、案件定性和法律适用发表意见,能够使检察机关的公诉引导及法律监督更加明确、具体,发挥实效。事实上,试点情况也反映了改革措施解决前述问题的实效。2015年2月,最高人民检察院提出建立对公安派出所刑事侦查活动监督机制,选择山西等10省市进行试点,在公安派出所设立检察室。截至2017年3月底,检察机关监督公安派出所立案5243件,对违法侦查活动提出纠正意见15162件次,在提高侦查活动质量、防范冤假错案、保障当事人合法权益等方面成效显著。

 

三、对检察机关派驻公安机关三大质疑的回应

检察机关派驻公安机关不能仅被视为检察系统的改革,其具有的全局性意义关乎整个刑事诉讼体制机制的完善,当属司法体制综合配套改革的重要内容。然而,从派驻实践来看,似乎只是检察机关“一头热”,虽然有地方公安机关积极配合,但更为普遍的情况是“消极接受”,甚至出现了某些地方予以抵制的情况。质疑者主要担忧的是,派驻检察可能对公安机关侦查权行使、侦查效率提升、侦查秘密维护造成不利,乃至影响公安机关在“三机关”中的地位。为此,有必要对检察机关派驻公安机关的三大质疑予以回应。

(一)派驻检察侵蚀公安机关侦查权?

事实上,派驻检察侵蚀公安机关侦查权本身就是一个伪命题。从理论与立法来看,公安机关行使的侦查权源自检察机关,其协助检察机关行使控诉职能,所谓侦查与起诉的区分,实质仅为控诉机关的内部分工。质言之,为了达成控诉犯罪的目的,检察机关不但有权介入侦查,而且应当介入。第一,检察官是侦查权的所有者。检察官制度的创设目的,在于以权力分立破除纠问制诉讼模式的沉疴积弊,保证法官作为裁判者的中立性。首先,改变过去法官独揽追诉和审判大权的办案方式,将刑事诉讼拆分为侦查、审判两阶段。进而,破除不计代价纠问被告之旧制,由检察官决定是否提起公诉,采用“不告不理”原则,控制法官裁判的入口。赋予检察官控诉权的主要目的是解除法官的侦查职务,其必然结果便是承认检察官在侦查程序中的主导地位。“检察官对一切犯罪具有侦查权,此为检察官身为公诉权机关所当然的解释。”

第二,公安机关是侦查权的具体行使者,公安机关的侦查权源于检察机关。侦查活动的紧急性、复杂性,决定了很多案件不可能由检察人员单独办理,往往需要公安机关支持。因此,“检察官乃侦查主体,刑事警察仅为其辅助机构,乃势所必然的安排设计”。检察机关在没有足够的人力、装备和技术进行侦查时授权警察进行侦查活动,成为警察侦查权的最初来源。需要说明的是,判断侦查主体的标准并不在于侦查活动具体由哪个机构来开展。例如,在德国,刑事警察是公诉检察官的“附属官员”,尽管司法实践中警察的权力已经扩展到可以进行绝大部分侦查活动,但并未动摇检察官作为侦查主体的地位。

第三,公安机关接受授权对刑事案件行使侦查权,但其并无绝对性、专属性,检察机关仍然保留对侦查活动的控制权。创设检察官的目的,除了保障法官裁判的客观性和正确性外,还考虑到由受严格法律训练及受法律约束的公正客观的检察官控制警察活动的合法性,防止警察活动的恣意。换言之,将侦查权赋予检察官而非直接下放警察机关,实则基于对警察机关的不信任。警察机关的暴力机关性质,使其必须受到约束,若令其主导侦查活动,势必导致警察权过度膨胀而威胁公民权利。因此,检察机关要当好侦查程序的主导者,不能在授权警察机关后就“一放了之”,仍要恪守客观公正,保障侦查活动的合法性、有效性。可见,所谓“公安机关享有专属的侦查权”“检察机关无权介入公安机关的侦查活动”等说法是没有理论根据的。

第四,我国法律也赋予了检察机关完整的侦查权,并规定公安机关作为辅助机关行使侦查权。1979年《人民检察院组织法》第11条规定:“人民检察院发现并且认为有犯罪行为时,应当依照法律程序立案侦查,或者交给公安机关进行侦查。”该规定确认了检察机关侦查权的完整性。1979年《刑事诉讼法》第13条关于职能管辖的规定共有3款,即“告诉才处理和其他不需要进行侦查的轻微的刑事案件,由人民法院直接受理,并可以进行调解”,“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件,由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉”,“第一、二款规定以外的其他案件的侦查,都由公安机关进行”。这三款依次规定了法院直接受理的案件范围及检察机关、公安机关受理案件的范围,其中第二款体现了检察机关对所有案件享有侦查权的立法精神,而第三款则体现了公安机关在行使侦查权时是作为检察机关的辅助机关这一组织法精神。因此,《刑事诉讼法》第3条第1款规定“对刑事案件的侦查……由公安机关负责”不能被理解成公安机关的侦查权是绝对的、专属的,与检察机关没有关系。

综上,公安机关的侦查权本就来源于检察机关,检察机关派驻公安机关旨在保证侦查权行使的合法性与实效性,更好地服务于公诉职能。这既具理论根据,又有法律依据,更符合实践需要。由此,僵化地认为“公安机关是侦查机关,检察机关是公诉机关,二者分工负责、各司其职,派驻检察侵蚀公安机关侦查权”,这种认识完全是误读。

(二)派驻检察减损公安机关侦查效率?

为了及时查清犯罪事实、查获犯罪人,尽快恢复被破坏的社会秩序,对侦查效率的追求既是评价公安人员业绩的重要标准,也是法治社会追求的重要价值。有地方公安机关认为,为了保证侦查效率、及时打击犯罪,派驻检察改革应暂缓推进。这种说法存在两个根本性误区:其一,侦查效率固然重要,但效率的提高不能以脱离监督为条件,更不能以牺牲人权保障为代价。其二,检察机关以派驻的方式介入侦查是诉讼规律的要求,实践中不但不会减损侦查的效率,更能促进整个诉讼活动的效率提升。

对于前者,将维持侦查效率作为反对派驻检察的理由,在性质上就是站不住脚的。效率作为刑事诉讼所追求的价值固然重要,但在各类价值中并无明显的优位性,反而位阶低于某些特别重要的价值,比如“在公正与效率发生冲突时,一般要取公正的价值”。过度追求侦查效率很有可能损害侦查活动的合法性,侵犯犯罪嫌疑人的基本权利,影响司法公正的实现,构成对法治的破坏。以派驻检察的模式来控制侦查,从某种程度上讲,就是为了维护侦查中的公正价值。以强制措施的适用为例,在当前全国各地普遍存在的案多人少的压力下,若侦查资源和技术难以满足侦查需要,拘留、逮捕等强制措施的功能极易异化为便利侦查的手段。侦查人员为了尽快破案往往倾向于选择拘留、逮捕等强度较高的强制措施,为获取犯罪嫌疑人的口供提供时间和空间上的保障。如此一来,侦查破案的效率确实可能有所提升,但强制措施的滥用与误用,使犯罪嫌疑人受到了极不公正的对待,严重损害公正价值。如果建立派驻检察机制,强制措施的不当适用作为派驻检察官的重要关注点,有利于这些问题得到及时纠正。

就后者而言,认为派驻检察将减损侦查效率的说法,明显缺乏理论依据和实证研究支撑。

第一,派驻检察体现了诉讼规律的基本要求。侦査取证的全面性、规范性与时效性是公诉取得成功的保证,法庭上出示的证据来源于侦查程序,侦查机关的取证质量直接影响到检察官在法庭上举证的效果。较之公安人员,检察官更能了解审判所需的证据及其要求。派驻检察能够加强检察官与警察的沟通和协调,使得侦查活动有效服务于公诉,为后续的审查起诉和审判活动提供真实、合法的证据,保障追诉目的的有效实现。

第二,法治发达国家的经验表明,虽然警察训练有素、侦查水平较高,但仍然需与检察官建立密切的合作关系。检察官在侦查活动中的参与、领导、指挥、监督,不仅能够保证侦查质量,更可提高侦查效率。例如,英格兰和威尔士的皇家检察署与警察机关没有组织上的联系,检察官无权对侦查活动予以干涉,但是多年的司法实践使双方都认识到了加强合作的重要意义,检察官与警察在侦查活动中保持着密切的联系。1986年英国成立了皇家检察署(Crown Prosecution Service)负责起诉事务,在重大复杂案件中和警察合作,向警察提出建议。为了获得关于法律问题的咨询意见,警察在侦查的任何阶段都可以将案件提交皇家检察署。1998年出台的一项法案进一步推进此项改革,要求检察署在警察局中派驻人员,向警察提供意见和建议,以加强检察署与警察局之间的联系,提高司法效率。基于此,各地区探索设立了不同模式的“刑事司法单位”(Criminal Justice Units),通过检察官和警察的协作,尽早、充分地收集证据,减少了刑事诉讼中的重复和拖延。

第三,从我国的司法实践来看,派驻检察作为检察介入侦查的常态化机制,不但不会减损公安机关侦查效率,反而在某种程度上有利于提高案件的办理效率和质量。侦查犯罪是一项综合运用法律知识、科学知识与科学技术的工作,检察官可以在了解侦查动态的基础上,发挥法律专业优势对案件作出判断。早在2001年,河南省周口市就探索在公安机关设立检察指导侦查室。数据表明该试点成效显著,检察官的介入在很大程度上避免了因侦查质量问题导致的补充侦查,退查率由60%~70%降至20%以下,案件的批捕准确率和起诉准确率均达到了100%,平均办案周期比过去缩短了一半。可以看出,检察官的法律素养与警察的办案经验相结合,能够优化配置司法资源,提高诉讼效率。

近期两起“反杀案”中不同的处置方式,也体现了检察介入侦查在提升效率方面的优势。在河北“涞源反杀案”中,20, 18年7月11日案发,10月17日公安机关侦查终结,移送检察机关审查起诉,随后检察机关两次退回公安机关补充侦查。2019年2月24日,公安机关认定其中一名嫌疑人的行为属于正当防卫,终止侦查,但仍将另外两名嫌疑人以涉嫌犯故意杀人罪重新移送审查起诉。直至3月3日,检方才审查起诉完毕,认为两名嫌疑人亦属正当防卫,决定不起诉。至此,两名“犯罪嫌疑人”已遭羁押232天。回顾该案经过可以看出,案件的发生本就“事出有因”,初期就有观点认为应当认定为正当防卫,但是,公安机关并未主动联系检察机关,检察机关也只是被动等待。而在江苏“昆山反杀案”中,2018年8月27日晚上案发后,公安机关并没有因循过去的封闭式侦查模式,而是打破传统思维,连夜联系检察机关介入,检察官介入后迅速对取证、事实认定与法律适用提出了建议。至9月1日(即案发仅4天后),公安机关即认定嫌疑人行为属于正当防卫,作出了撤案决定,案件取得了极佳的法律效果和社会效果。以上两案相较,不难看出检察介入侦查活动在提高诉讼效率、节约司法资源方面的积极意义。质言之,通过派驻检察这一形式实现检察介入侦查,得以提前终结不必要的追诉活动,既可有力实现刑事诉讼人权保障的价值,能有效提高案件的侦办效率。

三)派驻检察会泄露公安机关侦查秘密?

侦查秘密原则上是指侦查的内容不得对外公开,除侦查人员、当事人与诉讼关系人外,任何人均不得介入或参与侦查活动,以避免侦查程序中相关秘密事项泄露。实践中,有些公安机关以保守侦查秘密为由推脱、拒绝检察机关派驻,甚至在检察机关介入时设置障碍。但是,这明显是对侦查秘密原则的误读,纯属丁公凿井、郢书燕说,根本不能成为反对的理由。

侦查秘密原则有两方面的意义:其一,为了防止犯罪嫌疑人实施反侦查活动,确保侦查有效进行、便利追诉犯罪;其二,基于无罪推定原则,防止过早公布给犯罪嫌疑人带来名誉受损的不良影响或者给法官造成先入为主的印象。由此可以看出,侦查秘密原则只是要求对外界履行保密义务,而检察机关和公安机关同为承担控诉职能的主体,派驻的检察官不仅不会泄露侦查秘密,反而应当利用自己的专业法律知识引导公安机关更加规范高效、有针对性地开展侦查。另需注意,侦查秘密原则也不是一项绝对性原则,对相关侦查事项予以保密绝非一概排除任何外来的介入与公开,否则将导致侦查程序排除一切外部监督,走向封闭化与极权化。随着犯罪嫌疑人和辩护律师在侦查阶段参与权的扩大,大陆法系国家针对犯罪嫌疑人的保密要求有所松动,伴随着公众知情权与新闻自由的蓬勃发展,侦查对社会公众与媒体的保密也受到了一定冲击。

 

四、检察机关派驻公安机关的四个问题

(一)派驻检察的功能定位

检察机关派驻公安机关的功能定位,直接关系到该模式在实践中能否顺利运行。在检察机关派驻公安机关时,过度强调对侦查活动的监督,易使派驻检察官和警察之间产生隔阂,出现“剑拔弩张”的局面。此前向公安派出所派驻检察官的试点之所以遭到公安机关的质疑乃至被暂缓推行,似乎就是因为派驻检察机构实际开展了“监督”活动所致,换句话说,派驻检察官的确发现了不少违法的侦查活动。其结果是,派驻检察官的“工作成绩”越突出,公安机关就越被动;检察机关越是大张旗鼓地宣传“监督成效”,公安机关的抵触心理就越强烈。

其实,派驻检察只是检察机关行使侦查、公诉权的一种方式,无须披上“监督”的外衣。在中国法语境下,《宪法》第134条将人民检察院定位为国家的法律监督机关,但是检察权的性质一直存在争议。有观点从检察权在国家权力结构中的定位出发,将检察机关的审查逮捕、审查起诉等诉讼活动理解为法律监督。然而,从刑事诉讼理论和现代法治国家的实践来看,检察权的本质都应当是公诉权。一方面,根据刑事诉讼理论,我国检察机关承担包括侦查与公诉在内的指控职能。检察权包括侦查、审查起诉、提起公诉、支持公诉、变更起诉、抗诉等多项职权,实质上都属于“大公诉”的范畴。另一方面,按照现代各国的刑事诉讼制度设计,检察机关基本上都是以公诉为主要任务,法律也根据公诉的需要赋予检察机关各种特定的职权。大陆法系国家普遍采用检警一体化模式,然而检察官并未渲染监督者的身份,而是作为侦查权所有者,基于公诉职能去领导和指挥侦查。例如,日本检察官对司法警察职员拥有一般命令权、一般指挥权、具体指挥权。在德国,检察官对警察侦查的结果进行复审,警察作为检察官的“附属官员”无权自行结束侦查或撤销案件。在一般案件中,检察官对于侦查不完备之处有权指令警察补充侦查;在严重的经济、环境犯罪案件中,检察官在侦查初期就主动参与。

派驻检察应当淡化监督色彩,明确检察机关派驻公安机关的初衷是提高侦查质量,实现合作共赢。一方面,检察机关应当明确自己的角色定位。检察机关并非“旁观者”,也不应将派驻检察官和公安民警的关系理解成监督者和执行者。强调检察机关以派驻方式引导公安机关的侦查取证活动,促进全面、准确、及时地获取证据以有效追诉犯罪,并防止侦查人员因不规范的侦查行为受到追责,更容易获得公安机关的认同与支持。另一方面,公安机关应当理性对待这一改革。公安机关与检察机关共同承担追诉职能,其目标并无二致。派驻检察并非限制公安机关的权力,而是通过检察机关和公安机关的合作,促进侦查人员依法、规范地开展刑事侦查,更好地服务于追诉犯罪的需要。

二)派驻检察的具体形式

2019年政法领域全面深化改革推进会要求,“探索建立派驻检察机制,前移监督端口”。从目前来看,在每个公安局及派出所设置驻所检察室并不具有可操作性,也没有必要。以一个中等县区为例,一般有十几至二十几个派出所,如果在每一个派出所设立一个派驻检察室,派驻1~2名检察官,则共需约30名检察官。但是,一个中等县区检察院实有的检察官一般是60人左右,将一半人员派驻到公安机关显然不现实。

按照2019年政法领域全面深化改革的要求,各地应当“推动在市、县公安机关建设执法办案管理中心”。由此,检察机关可以在市、县公安机关的执法办案管理中心设立“一站式”派驻检察办案组织,实行人员常驻。派驻检察办案组织的职责包括:依法对公安机关在执法办案管理中心办理的案件开展刑事立案检察和侦查活动控制,应公安机关商请,就案件的侦查取证、法律适用等问题接受咨询并提供检察意见等。在公安机关的执法办案管理中心,派驻检察官可以借助公安机关的办案系统了解辖区内各派出所的办案情况,定期查阅公安机关办理案件的基础台账、110指挥中心接警记录等,一旦发现问题,进一步调取纸质卷宗、审查案卷材料。

检察机关还可以结合地区特点和发案情况综合运用不同的派驻形式。一方面,在主城区、城乡接合部、重点乡镇等刑事案件高发地区,检察机关可以在公安派出所设立“常驻式”检察室,深入派出所办案一线,介入和引导侦查。检察官通过参与案件讨论、现场勘查等方式,引导侦查人员全面收集、固定、保全证据,帮助办案民警确定侦查方向,及时发现和纠正不规范的侦查行为。另一方面,对于刑事案件较少的地区,检察官可以对公安局下辖的派出所开展“巡回式”派驻,采取例行巡查和专项巡查相结合的方式,定期通报派出所刑事发案、立案、撤案情况,拘留、取保候审等强制措施的适用以及拘留未报捕、另案处理、上网追逃等案件情况。湖南省衡阳市检察院的做法较有代表性,该院结合本地实际,在城关、白果两个刑事案件数量较多的派出所设立派驻检察官办公室,在其他9个案件数量较少的派出所设立巡回检察官办公室,通过提前介入引导侦查、类案跟踪督促、业务咨询培训、案件质量通报等方式,发挥派驻检察的优势。

三)派驻检察的运行机制

派驻检察改革能否落到实处,其运行机制的厘清至关重要。其中,尤其应注重明晰派驻职责、确定工作重点、完善运作程序三方面的内容。

首先,派驻检察官的职责主要包括以下内容:其一,实现立案控制。主要是纠正应当立案而不立案、不应当立案而立案以及立案后不当撤案、违法动用刑事手段插手民事经济纠纷、刑事拘留后治安处罚等执法行为。其二,引导侦查取证,防止侦查违法行为。从已纠正的冤假错案来看,侦查违法问题多发于讯问环节,检察官不仅应当全程参与对重大案件犯罪嫌疑人的讯问,还应当提前对讯问室进行检查,确保录音录像设备正常运行。搜查、扣押、冻结等财产性侦查措施的运用,涉案财物的登记、保管及处理,也是经常出现侦查违法行为的环节,派驻检察官应当重点关注。其三,与公安机关合作,共同保障在诉讼程序中采取取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人、被告人依法参与诉讼。除此之外,检察机关在派驻同时,还可以与公安机关共同开展社会矛盾化解工作,及时了解矛盾纠纷和隐患,并做好教育、疏导和化解工作,实现法律效果和社会效果的统一。

其次,考虑到检察机关人员现状,可以根据案件类型确定派驻检察官的工作重点。第一,对于重大、疑难、复杂、社会影响大或者适用法律有争议的案件,派驻检察官应当给予关注、全程引导。例如,在涉嫌故意杀人、故意伤害致死等命案中,派驻检察官应当参与讯问、辨认犯罪现场、现场勘验、鉴定等程序。第二,对于一般的刑事案件,检察官可以通过浏览公安机关办案系统,动态掌握公安机关的立案、侦查、结案情况,聚焦易发多发的违法问题,进行有针对性的引导。第三,派驻检察官可以根据具体情况对当事人和证人进行走访调查,了解公安局辖区内派出所的立案、侦查活动。此外,派驻检察官与公安机关办案民警还可以针对频发案件或新型犯罪案件进行专项研讨,检察官负责传递最新法律法规,接受办案民警的业务咨询,并对公安机关进行类案指导。

需要注意的是,派驻检察的具体运作应当建立在检察机关与公安机关良好的沟通协商基础上。在派驻检察官和公安机关侦查人员对侦查方向、案件定性的意见出现分歧时,应当克服“外行指导内行”或者“谁官大谁主导”等错误观念,在双方充分交流意见的基础上达成共识。长期以来,检察机关专注于审查逮捕、审查起诉阶段对证据和事实的审查认定,而刑事案件的取证基本上都是在侦查阶段完成的,检察官往往不了解公安机关的办案思路和行为方式,双方容易产生误解。为了发挥派驻检察应有的作用,检察机关应当加强业务培训和岗位交流,检察官一方面需要了解公安机关侦查取证的实践状况,另一方面需要熟知法庭调查、审查认定证据的规则,以及法庭审判对证据的要求。此外,派驻公安机关的检察官也应当认识到,引导侦查并非代替和包办侦查,应当依法进行。针对公安机关侦查中出现的问题,派驻检察官应当视情况采取不同的处理方式:对于不影响实体公正和程序公正的轻微瑕疵问题,可以口头提出纠正违法建议;对于情节严重或普遍性的违法行为,依法发出纠正违法通知书或者检察建议书,督促派出所整改;对于一段时期经常出现的违法违规侦查行为,可以进行归类总结,以书面形式向公安机关提出检察建议;经调查核实,发现侦查人员涉嫌违纪违法及渎职犯罪的,应当建议停止被调查人执行职务或更换办案人,并追究相应责任。

四)派驻检察的配套改革

落实针对公安机关的派驻检察改革,不仅须明确这一侦查控制模式的各项内涵,还应注重相关配套机制的建设。作为一项新的程序机制,检察机关派驻公安机关面临相关配套改革问题。例如,如何实现体制上的对接与协调?如何实现侦查信息的共享?

首先,应当重视改革的统一安排与推进,发挥各地政法委的协调领导作用。囿于公安机关长期以来形成的打击犯罪之“对敌思维”,一些公安民警认为刑事侦查活动是公安机关的“一亩三分地”,对于派驻检察官引导、监督侦查活动存在抵触情绪。观念革新并非一日之功,从较远期的角度来看,这一问题的解决仍须实践来不断推进。若要深入推进派驻检察并防止改革反复,应当坚持党的领导,宜通过各地政法委员会协调检察机关与公安机关,建立完善联席会议机制、沟通协调机制,统一有效推进改革。当条件成熟时,检察机关和公安机关可以建立分片对接制度,检察机关根据辖区内办案单位的案件量划分片区,由负责的检察官与片区内的办案民警建立相对固定关系。办案民警遇到疑难案件可以直接联系负责的检察官,检察官也能够及时准确地发现侦查活动中可能存在的问题。

其次,将派驻检察官的意见纳入警察绩效考核的评价体系,以鼓励公安机关办案民警与派驻检察官加强沟通,尊重并充分考虑检察官的意见。如前所述,检察机关作为侦查权的所有者,对侦查活动是否合法有效进行评价,具有正当性基础。检察官在派驻过程中,有机会全面、深入地了解警察的侦查活动,能够基于第一手信息作出评价。对此,可以借鉴台湾地区的相关做法:检察官如果认为司法警察的调查不完备,可以将卷证发回或命其他警察继续调查、补足证据,司法警察机关应当对警察的调查或补足进行登记查考,并将办理情形列入警察的绩效考核。如果办案警察的案件被检察官退回补充证据或者发交其他警察调查,将视情形予以专案核扣侦查绩效积分,警察机关应进行审核并按照“警察人员奖惩标准表”等有关规定加以惩处。此外,有些公安机关代表提出的检察机关派驻可能导致难以明确执法过错责任主体的问题,也并不能成为拒绝检察机关派驻的理由,而应当通过完善规则、明确派出所办案民警和派驻检察官在执法中的角色定位,由专门的责任追究机构按照法律规定的追责程序追究执法过错责任。

最后,检察机关和公安机关应当重视信息共享,畅通派驻检察官获取侦查信息的渠道。检察机关派驻公安机关,对侦查取证方向、证据收集、法律适用进行指导,前提是了解公安机关侦查活动的具体细节,全面、同步掌握公安机关的侦查信息。因此,检察机关与公安机关应当建立刑事案件信息共享制度,公安机关要定期向检察机关提供刑事立案、撤案、涉案人员处置等情况,检察机关也要向公安机关提供刑事立案监督、纠正违法、批捕、不捕、追捕追诉、起诉、不诉、退回补充侦查等情况。在现代信息化条件下,高科技硬件设施和大数据的管理应用能够为检察机关派驻公安机关提供技术支持与保障。检察机关和公安机关应当加强科技装备和基础网络建设,建立信息共享平台,便于派驻检察官查询每月的受、立、破、结、撤案的刑事案件和犯罪嫌疑人的基本信息,筛选重点案件,提前介入侦查。派驻检察官利用该平台进行同步监督或定期复查,亦能够增强公安民警规范办案的自觉性。

 

五、结语

目前我国正在推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革,要求侦查阶段围绕审判进行收集、固定证据的活动。然而,公安机关办案民警受制于传统抓人破案的工作模式,对审判的要求和标准关注较少。检察官受过专业的法学教育,又具有丰富的出庭公诉经验,能够引导公安机关客观、全面、及时收集证据。检察机关以派驻公安机关的方式引导侦查,既能够促进公安机关提高侦查质量,也能为检察机关追诉犯罪提供有力支持,最终会实现检察机关和公安机关双赢的目的。

检察机关派驻公安机关需要一个磨合过程,在试点前期面临质疑和担忧属于正常现象。公安机关应当树立正确观念,认识到在“控辩审”三角架构中,检察官和警察同属控方阵营,检察机关派驻公安机关的目的并非“挑刺”“添乱”,而是为了帮助自身更加准确、全面、规范地开展侦查活动。同时,检察机关派驻公安机关亦不可操之过急,更不可当做“政绩工程”,而应当通过试点实践和数据支撑,逐步总结出可复制、可推广的经验。据了解,最高人民检察院与公安部目前正在沟通协调,起草检察机关派驻公安机关的规范性文件。我们希冀借助这一契机,能够将改革成果以制度化的形式固定下来,实现提升侦查质效、更好履行控诉职能的目的,切实贯彻以审判为中心诉讼制度改革的要求,为我国刑事司法的进一步完善奠定基础。

(编辑:王怡苏)

分享到:

研究人员

查看更多+

戴玉忠

1947年1月生,1982年1月于吉林大学法律系本科毕业到检察机关工作,先后任书记员、助理检察员、检察员、副处长、处长;1991年5月起任最高人民检察院刑事检察厅副厅长......

政策法规

查看更多+
  • 2017-11-30 test
  • 学术著作

    查看更多+

    《人民法院刑事指导案例裁判要旨 通纂(上下卷)》

    最高人民法院研究室、北京大学刑 事法律研究中心/组织编写

    2017-09-15